Conceitos

Neste blog todos os textos da página inicial relacionam conceitos de Políticas Públicas ao tema proposto. Há no entanto, uma necessidade real para que as postagens sejam concisas, tornando a leitura menos penosa. Por esse motivo, destacaremos a seguir tanto os conceitos já utilizados na página inicial quanto outros que são igualmente importantes para o estudo das políticas públicas.

Módulo - 1: Políticas Públicas e Promoção da Igualdade

Unidade - 1: Políticas públicas: conceitos, objetivos e práticas de participação social

O Ciclo das Políticas Públicas estuda todo o processo que vai da definição de agenda, elaboração da políti­ca pública, sua efetiva implantação e avaliação.

Avaliação e Monitoramento é etapa essencial deste ciclo, permitindo verificar quem, de fato, se beneficiou da implementação de certa política pública e se ela, efetivamente, atingiu o fim para o qual foi desenhada. No momento da avaliação é que é possível responder com mais pre­cisão “que diferença fez” a implementação de determinada polí­tica.

Políticas Públicas  são tudo aquilo que o governo (municipal, estadual ou federal) faz no que diz respeito às leis, medidas reguladoras, decisões e ações. Vimos, através do histórico da Lei Maria da Penha, a forma como estes conceitos se aplicam na vida real.

Sociedade civil se refere à arena de ações coletivas vo­luntárias em torno de interesses, propósitos e valores. Em outras palavras, ela tem como ação primordial, apontar os problemas a serem enfrentados, propor e colaborar na for­mulação das políticas mais adequadas para saná-los e, ainda, fazer o controle social da execução destas políticas por meio dos espaços de democracia participativa, como os conselhos, audiências públicas... A Lei Maria da Penha, por exemplo, foi resultado de uma pressão realizada sobre o poder governamental pela sociedade civil. Isto pode ser percebido pelas entidades não governamentais que estiveram ligadas ao movimento que veio culminar em sua promulgação.

Burocracia é uma forma de organização que se baseia na racionalidade. Os Estados atuais tem uma grande máquina burocrática, para que, como representantes da sociedade civil, possamos intervir nas Políticas Públicas em um determinado tema, é necessário que se conheça os processos burocráticos e que se faça uso deles.

Conselhos são órgãos colegiados com a incumbência de formular, supervisionar e avaliar polí­ticas públicas, por isso, importantes espaços de participação da sociedade civil na gestão pública.

Quando, no texto conclusivo da página inicial desse blog, propomos uma análise dos resultados das Políticas Públicas para o combate à violência doméstica que leve em conta as diferenças raciais, lidamos com a ideia de Raça. Apesar disso, do ponto de vista científico não existem raças humanas; há apenas uma raça humana. No entanto, do ponto de vista social e político é possível (e necessário) reconhecer a existência do racismo enquanto atitude. Assim, só há sentido em usar o termo raça numa sociedade racializada, ou seja, que define a trajetória social dos indivíduos em razão da sua aparência. 

Movimentos sociais podem ser definidos como uma ação conflitante das classes sociais, ou seja, fontes de conflitos e tensões, fomentadores de revoluções e revoltas. Assim, Alexander (1998) afirma que os movimentos so­ciais eram identificados com os movimentos revolucionários associados diretamente às grandes revoluções e à tomada do poder. Esta seria uma concepção clássica. 

Como vimos na postagem "O que o Estado tem feito?", sob o subtítulo "O que são movimentos sociais?", existe, porém, uma nova orientação teórica na qual Alberto Melucci figura como um dos autores que a organizam. Para essa vertente, nas últimas décadas, fatores como complexos sistemas organizacionais, processos e instituições formadoras de símbolos, passaram a ganhar destaque. De forma que os movimentos sociais devem considerar com urgência questões voltadas à defesa das reivindicações em torno das identidades. 

O princípio democrático de participação (direta ou indi­reta) da sociedade nas instâncias de poder, tendo como fim último “construir uma sociedade livre, justa e solidária” capaz de reduzir e até eliminar as desigualdades. Dele lançamos mão ao nos envolvermos, por exemplo, na empreitada da escrita crítica desse blog.

Unidade - 2: Diversidade e Igualdade

Diversidade implica incluir-se. Não há diverso diferente. “Diversos somos todos” e nos conhecemos, nos definimos, construímos nossas identidades na relação com o outro.

As Desigualdades evidenciam que a discriminação das mulheres se intensifica com o racismo, que age de forma combinada no dia-a-dia das mulheres negras, ampliando de forma severa para estas, os efeitos das discriminações. Este entendimento nos fez olhar para a estatística sobre as mortes violentas de mulheres no Espírito Santo de forma mais crítica, percebendo a partir disso que existe uma desigualdade em relação aos números de vítimas afrodescendentes e de outras raças.

O Racismo é uma doutrina que já teve status de teoria científica, mas foi amplamente contestada pela ciência contemporânea. Contudo, continua vigorando como senso comum. O racismo é um tipo de conhecimento que se mantém pela repetição, ignorância e preconceito.

A Igualdade é reconhecida como princípio emancipatório da vida social.

A Democracia racial, por sua vez, é uma poderosa construção ideológica, cujo principal efeito tem sido manter as diferenças inter-raciais fora da arena política, criando sérios limi­tes às demandas dos negros por igualdade racial (HASENBALG, 1992, 53).

O autor explica o poder do mito da seguinte forma:

1. Aceita-se a idéia da ausência de preconceito e discriminação racial no Brasil e as desigualdades socioeconômicas latentes en­tre brancos e negros são justificadas pela diferença de classe, ou seja, entre ricos e pobres.
2.  Essa ideologia racial oficial produz “um senso de alívio entre os brancos, que podem se ver eximidos de qualquer responsabili­dade pelos problemas sociais dos negros e mulatos”.

A Desigualdade e a exclusão devem ser justificadas com exceções ou incidentes de um processo societal que não lhes reconhece legitimidade, em princípio. E, perante elas, a única política social legítima é a que define os meios para minimizar uma e outra.

O Desenvolvimento Humano Sustentável considera principalmente as noções de maior dignidade humana, mais segurança, justiça, mobiliza­ção social, preservação cultural, participação política, maior poder de decisão da população e equida­de. Tudo possibilitado pelo acesso à educação, à saúde, ao saneamento básico, à moradia, à cultura e às condições ambientais para todos.

Raça tal como o empregamos hoje, nada tem de biológico. É um conceito carregado de ideologia, pois como todas as ideologias ele esconde uma coisa não proclamada: a relação de poder e de dominação. A raça, sempre apresentada como categoria biológica, isto é, natural, é de fato uma categoria etno-semântica.

Unidade - 3: Políticas afirmativas de Raça e Gênero e a busca da Igualdade de oportunidade

Políticas universalistas e a justiça social se apoiam no argumento do ideário da igualdade, no entanto, o desejo de igualdade, muitas vezes expresso nos objetivos, nas metas e nos resultados dos documentos oficiais das políticas públicas, não acontece na realidade. 

De acordo com o texto, deve-se destaca:

A defesa intransigente das políticas universalistas no Brasil guarda, por identidade de pro­pósitos, parentesco com o mito da democracia racial. Ambas realizam a façanha de cobrir com um manto “democrático e igualitário” processos de exclusão racial e social que perpe­tuam privilégios. Postergam igualmente o enfrentamento das desigualdades que confor­mam a pobreza e a exclusão social (Carneiro, 2003: 17).

Para haver uma universalização dos direitos das mulheres e das mulheres negras em particular, foi criado o I Plano Nacional de Políticas paras as Mulher, onde destacam os seguintes princípios da gestão publica: Igualdade e respeito à diversidade; Equidade; Autonomia das mulheres; Laicidade do Estado; Universalidade das políticas; Justiça social; Transparência dos atos públicos; e Participação e controle social. Este plano existe para fortalecer a participação da mulher no desenvolvimento do país.

Vale ressaltar também, de acordo com Carneiro (2003), sobre o racismo quando se trata de discutir política para as mulheres:

A diversificação das concepções e das práticas políticas que a ótica das mulheres dos grupos  subalternizados introduz no feminismo é resultado de um processo dialético que se, de um lado, promove a afirmação das mulheres em geral como novos sujeitos políticos, de outro, exige o reconhecimento da diversidade e das desigualdades existentes entre essas mesmas mulheres (Carneiro, 2003: 120 ).

Movimentos feministas em geral, e os movimentos feministas negros em particular, têm feito a devida resistência, mobilizando seus pares em âmbitos local e global na conquista da igualdade por meio de políticas públicas.

Políticas afirmativas se constituem em mecanismos de diminuição de desigualdades historicamente construídas ou destinam-se a prevenir que novas desigualdades se estabeleçam no tecido social. No setor público, podem ser simplesmente denominadas ações afirmativas ou políticas de igualdade de oportunidades. No setor privado, elas adquirem ge­ralmente a denominação de políticas de diversidade, que são voluntárias e não são monitoradas sistematicamente por órgãos estatais.

De acordo com o ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Joaquim Barbosa Gomes, as Ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas pú­blicas e privadas que objetivam o combate à discriminação racial, de gênero e de origem nacional, . Elas visam corrigir também os efeitos presentes da discriminação praticada no passado, e têm por objetivo a "concre­tização do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego".

Assim, Políticas afirmativas na Educação, por exemplo, referem-se a um conceito guarda-chu­va que abriga uma gama de ações que visam desde o acesso de estudan­tes negros e indígenas à universidade, como aos diversos programas de permanência que impulsio­nam a trajetória acadêmica desses estudantes e a conclu­são bem-sucedida de seus cursos de graduação. Em termos gerais, as ações afirmativas objetivam a retenção de talentos nos bancos universitários, os quais num futuro próximo poderão contribuir para o desenvolvimen­to social, político e econômico do país.

Políticas dal­tônicas  são aquelas que escolhem não ver as desigualdades raciais existentes no país. As Políticas universalistas, por sua vez, não são incompatíveis com políticas focais, elas são antes de tudo, instrumentos constitucionais complementares. Na página inicial desse blog comentamos, por exemplo, que a mesma constituição que guarda o princípio da isonomia defende que os desiguais devam ser tratados como desiguais para que a igualdade aconteça. As políticas focais não consideram o diferente como inferior, ao contrário, elas reconhecem as injustiças históricas que ao longo dos anos vêm diminuindo continuamente suas oportunidades. 

As Políticas afirmativas em curso, e em vias de serem adotadas, represen­tam uma resposta dialética e dialógica dos movimentos sociais identitários locais ao Estado e à sociedade local, em consonância com movimentos sociais globais, caracterizando processos de mudança social. 

FONTE: Todos os conceitos presentes nesse texto foram extraídos do material fornecido pela professora Juçara Leite para uso durante o Módulo1 do Curso de Especialização em Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça - GPPGR - da UFES/NEAAD, ocorrido no terceiro triênio de 2011.

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Módulo - 2: Políticas Públicas e Gênero

Unidade - 1: Gênero, Sexo e Sexualidade.

Ao iniciar a leitura da unidade, o autor mostra o papel essencial dos movimentos sociais na denuncia das desigualdades de gênero e na luta pelas conquistas de novos direitos.

Quando falamos de Gênero, estamos nos referindo às construções e às expectativas sociais sustentadas em relação aos homens e às mulheres, quanto ao Sexo e a Sexualidade. Podendo ser definido Gênero, ao modo como nossa sociedade constrói representações sobre ser homem e ser mulher e pressupõe que sejam naturalmente estabelecidas. O Sexo, diz respeito às características físicas e anatômicas dos corpos, isto é, o sexo refere-se às características que distinguem o corpo do homem do corpo da mulher, como os órgãos genitais. Quanto a Sexualidade, é o termo abstrato utilizado para se referir às capacidades associadas ao sexo. Ainda há muito que fazer, a luta pela igualdade de gênero e pela diversidade sexual está acontecendo e se transformando a cada dia.  Os movimentos feministas foi uma vitória para mulheres conquistarem vários impasses, questionando a descriminação por parte da autoridade masculina no ambiente domésticos e outros, também possibilitou a divisão sexual do trabalho etc  e, com passar dos tempos veio os movimentos Lgtb para promover a diminuição da discriminação contra os homossexuais que sofrem até mesmo em casa com sua família.  Os Direitos Reprodutivos e Sexuais são entendidos como uma ampliação dos direitos sociais, civis e políticos que visam proteger a saúde e as escolhas sexuais e reprodutivas das cidadãs e cidadãos.

Unidade - 2: Gênero e Hierarquia Social

Em Gênero e Hierarquia Social, podemos observar a desigualdade étnico-racial e  de gênero no lar, no trabalho e na rua. Também, podemos dizer que as convenções de gênero variam segundo a cultura, a classe social e o momento histórico. Naquilo que chamamos de cultura ocidental moderna, a diferença sexual é entendida como suporte primordial e imutável da identidade de gênero.

Assim, gênero é o instrumento analítico que nos ajuda a ter o olhar atento para determinados processos que consolidam diferenças de valor entre o masculino e o feminino, gerando hierarquias. Com isso, podemos dizer que somos nós, mulheres e homens, pertencentes a distintas sociedades, diversos tempos históricos e contextos culturais, que estabelecemos modos específicos de classificação e de convivência social. Modo esse de organização que implica também uma hierarquia moral que estabelece posições sociais, deveres e obrigações próprias a cada um, conforme a inserção de gênero e de geração.

Conforme o gênero, acredita-se que também haja um modo especifico de trabalhar, gerenciar pessoas, chefiar, ensinar, dirigir carros, gastar dinheiro, ingerir bebidas, dentre outras coisas. Bom há sim estratégias diferentes de aprender, ensinar e gerenciar entre homens e mulheres, isso dependerá da cultura e da personalidade da pessoa, pois cada pessoa procura a melhor maneira de trabalhar.

Na verdade não existe um padrão universal para comportamentos sexuais ou de gênero, nós homens e mulheres que iremos escolher o modo especifico de classificação e de convivência social.

Concluindo, infelizmente esses direitos não estão acessíveis a todas as mulheres, o que dificulta ou impede o enfrentamento da hierarquia de gênero.

Unidade - 3: Desigualdade de Gênero no Brasil

Nota-se que ainda existem muitas desigualdades de gênero e raça, principalmente no que diz respeito a Homens/Mulheres brancas e negras na educação e no mercado de trabalho. Embora as desigualdades de gênero tenham diminuído na área da educação, as desigualdades raciais persistem.

O século XX foi marcado pelas grandes transformações econômicas, sociais e demográficas no País. Sendo o processo de desenvolvimento marcado pela passagem de uma economia primária-exportadora, assentada em bases agrárias e rurais, para uma economia urbana com predominância dos setores industrial e de serviços. O país passou pelos fenômenos da transição demográfica e urbana, por melhorias nos indicadores sociais e por fortalecimento das instituições democráticas e da sociedade civil. Contudo, o desenvolvimento brasileiro aconteceu com aumento da concentração da riqueza e com exclusão social, e só recentemente se inverteram parcialmente os sinais das desigualdades regionais (classe, gênero, raça e geração).

As discriminações entre homens e mulheres, principalmente no que diz respeito às desigualdades salariais, contribuem para o aumento do desemprego e da informalidade em todo país. Hoje as Mulheres foram gradativamente conquistando espaços na educação, nos esportes, no mercado de trabalho, principalmente na base dos três poderes da República, e mesmo assim, ainda existe um longo caminho a percorrer para alcançar a igualdade desejada.

De acordo com Beltrão (2009), as mulheres brasileiras entraram no século XXI com níveis educacionais superiores aos dos homens, mas nem sempre foi assim. A reversão do Hiato ocorreu na década de 1980, a eliminação das desvantagens educacionais femininas no Brasil foi uma conquista da sociedade. Isto faz parte de uma mudança mundial de redefinição do papel da mulher na sociedade e de enfraquecimento do sistema de dominação masculino.

Ainda neste módulo foi discutido o fato do homem poder optar por um emprego que o afaste da rotina familiar e a mulher não, e que poucos são os homens que fazem afazeres domésticos, a participação feminina no poder legislativo é insignificante quanto a do homem, a violência doméstica que as mulheres são sujeitas e pior que os próprios maridos que são os agressores e o balanço final que destaca as condições familiares.

Unidade - 4: Movimentos de Mulheres

Observa-se que as diversas razões que levaram as mulheres a ser o que são hoje, é o de combater a desigualdade, afinal, somos todos iguais, não importa o sexo. Foi a partir da década de 1960 que o feminismo se consolidou, a luta das mulheres por cidadania, com foco no direito ao voto e à educação, tendo impacto significativo sobre diversas áreas do saber científico e nas esferas públicas. Quaisquer que sejam os marcos de origem do feminismo, é importante destacar que suas proposições têm contribuído para o progresso das nações. No Brasil, a pauta da igualdade de gênero e do empoderamento das mulheres tem ocupado cada vez mais espaço na agenda governamental.

A inserção das mulheres nas fábricas não se deu em pé de igualdade com os homens. Com o crescimento do setor industrial, elas foram perdendo posições, sendo mantidas somente em algumas áreas e funções, como o setor têxtil, onde as mulheres se constituíram como principal mão-de-obra. Assim, apesar das dificuldades, as mulheres continuam a angariar espaços nos processos de decisão e reivindicação no mundo do trabalho através de articulações com trabalhadoras de diferentes categorias profissionais. Nesse sentido, o diálogo internacional é uma ferramenta estratégica para obter o apoio de agências internacionais capazes de influenciar as ações políticas locais. Apesar da modernização das relações do trabalho conquistada no Brasil durante o século XX, a instituição de direitos sociais e trabalhistas e o direito à sindicalização só alcançaram as categorias rurais em 1963.

Desde as primeiras associações de trabalhadores/as no campo, as mulheres participaram das lutas por direitos, melhores condições de trabalho e acesso aos meios de produção. É nesse período que elas surgem como segmento específico, tanto no interior dos movimentos rurais quanto no do movimento feminista, com o intuito de elaborar estratégias de combate à exploração dos/as trabalhadores/as rurais, com ênfase nas dificuldades enfrentadas pelas mulheres.

Estes eventos marcaram a inclusão de propostas dos diferentes segmentos das trabalhadoras rurais na agenda política do movimento de trabalhadores/as, com especial destaque para a urgência da inclusão política feminina em espaços de decisão nos sindicatos, nas federações e nas centrais sindicais. O protagonismo feminino nas transformações sociais e políticas que marcaram a modernidade afirmou a capacidade das mulheres em confrontar e modificar os sistemas de dominação baseados nos mais distintos signos de desigualdade social.

Como vimos, esse processo foi influenciado por mudanças significativas nas relações entre homens e mulheres, no âmbito da família, nas relações entre as mulheres e seus corpos e nas possibilidades de participação feminina no mercado de trabalho e na arena política. Promoveu, assim, uma transformação radical nas condições de vida de um contingente expressivo de mulheres. Entretanto, apesar dos avanços conquistados, ainda vivemos contradições sociais e econômicas que acirram as desigualdades de gênero e raça. A persistência de variadas relações de subordinação das mulheres evidencia que os desafios colocados pelos movimentos de mulheres não se esgotaram.

FONTE:Todos os conceitos presentes nesse texto foram extraídos do material fornecido pela professora Juçara Leite para uso durante o Módulo 2 do Curso de Especialização em Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça - GPPGR - da UFES/NEAAD, ocorrido no terceiro triênio de 2011.

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Módulo - 3: Políticas Públicas e Raça

Unidade - 1: A construção histórica da ideia de raça

Devem-se incluir no fenômeno não apenas as manifestações mais agressivas e evidentes de intolerância e ódio racial, mas também as situações de racismo implícito ou simbólico. O racismo teria origem na idealização de algumas sociedades, grupos e culturas como modelos a serem seguidos e como parâmetro para julgar as demais sociedades. A persistência da ideia de raça se valeu ao longo do tempo de argumentos religiosos, biológicos, culturalistas e nacionalistas, muitas vezes entrelaçados.

O racismo como fenômeno histórico emergido no Ocidente tem, em uma de suas origens, o debate do Iluminismo sobre a unidade e a diversidade humana e das sociedades no século XVIII.

O darwinismo e o darwinismo social permitiram a integração de um grande sistema de pensamento prevalecente do século XIX: a origem das espécies e entre elas, a humana; a distinção das raças e a superioridade de umas sobre as outras; a teoria do progresso histórico e social ilimitado, como submetido a uma lei natural e universal.

Por guerra ou por negociação, um dos mais importantes instrumentos de luta dos povos colonizados foi a produção das ideologias que se centravam em alguns aspectos fundamentais. É no sentido da identidade étnica de fundo político e cultural que devem ser compreendidos, a partir do século XX, os usos e os sentidos da negritude e a produção de uma “cultura negra”.

Portanto, etnia é a percepção da diferença e não a diferença objetiva de traços culturais (como língua, religião, origem comum, costumes) que define o grupo étnico como tal.

As principais ideologias desenvolvidas no período foram o Pan-africanismo e a Negritude.

O Pan-africanista: surgiu de um sentimento de solidariedade e consciência de uma origem comum entre os/as negros/as das Antilhas e dos Estados Unidos, envolvidos numa luta semelhante contra a violenta segregação racial que sofriam. Essa solidariedade difusa data da segunda metade do século XIX sem que, no entanto, tenha tido uma organização política continental, permanecendo o combate ao racismo ligado à especificidade de cada país americano.

A negritude: é um fato, uma cultura. É o conjunto dos valores - econômicos e políticos, intelectuais e morais, artísticos e sociais - não somente dos povos da África Negra, mas também das minorias negras da América e, inclusive, da Ásia e Oceania (...). É, em suma, a tarefa a que se propuseram os militantes da negritude: assumir os valores da civilização do mundo negro, atualizá-los e fecundá-los, quando necessário com as contribuições estrangeiras, para vivê-los em si e para si, mas também para fazê-los viver por e para os Outros, levando assim a contribuição de novos Negros à Civilização do Universal (SENGHOR, 1972:15).

Unidade - 2: O percurso do conceito de Raça no campo de relações raciais no Brasil

O conceito de Raça nos proporciona ter um olhar direcionado em torno das relações raciais existentes no Brasil, visando uma mistura de várias raças (negros, escravos, indígenas e mestiços), onde esses cidadãos e cidadãs, que anteriormente lotavam as senzalas e parte das casas grandes do Brasil colonial, passavam a ser dotados de direitos e deveres e a compor o povo brasileiro. Contudo, foi na virada do século XVIII para o XIX que Raça tomou contornos biológicos mais definidos, e os grupos raciais passaram a ser entendidos como realidades totalmente distintas e hierarquizadas. Assim, fica evidente que se instaura uma verdadeira pirâmide de raças, sendo que, na base, se localizam as raças ditas inferiores e, no topo, as raças consideradas superiores.

Entretanto, essas teorias apontavam uma espécie de futuro degenerado para a nação, uma vez que a população brasileira era constituída majoritariamente por indivíduos descendentes das raças ditas inferiores (negros, escravos, indígenas e mestiços). Nessa lógica, éramos um país cujo futuro estaria comprometido, fadado ao fracasso devido à composição racial de nossa população. Em suma, o que estava em jogo no debate travado em fins do século era justamente a definição da identidade nacional, ou seja, aquilo que constituía (e constitui) o povo e a nação brasileira.

Nas palavras de Freyre (1933), “todo brasileiro, mesmo o alvo, de cabelo louro, traz na alma quando não na alma e no corpo, a sombra, ou pelo menos a pinta, do indígena ou do negro”. Durante muito tempo, o Brasil exportou para o mundo uma imagem de harmonia racial ou paraíso racial, local onde indivíduos de raças diferentes conviveriam sem qualquer tipo de problema ou conflito.

Democracia racial: é o termo usado para expressar a crença de que o Brasil escapou do racismo e da discriminação racial, diferentemente do que aconteceu nos EUA e em países africanos. Esta era a imagem que o Brasil vendia ao exterior: de um território democrático no quesito racial.

Assim sendo, haveria três momentos da democracia racial:

• O ideal - constitui o momento de elaboração do conceito, quando autores/as se nutrem de um imaginário vigente no século XIX, e que via o Brasil como um exemplo de paraíso racial para construir o ideal de democracia racial.
• O pacto - se dá quando a noção de democracia racial serve como alicerce para a coalizão de grupos políticos, sociais e raciais distintos que visavam a implementar, de fato, a democracia racial.
• O mito - faz referência ao momento em que essa aliança é quebrada e a ideia de democracia racial passa a ser vista como falácia. Os três momentos estão vinculados a momentos específicos da história política do país.

O ideal ocorre ainda durante a vigência do Estado Novo, o pacto se dá no período nacionalista da República Populista entre 1945-1964, enquanto o mito vem com o golpe militar e ascensão da ditadura em 1964.

Movimento modernista brasileiro: teve como marco simbólico a Semana de Arte Moderna, realizada em São Paulo, no ano de 1922. O evento comemorativo do Centenário da Independência do Brasil foi organizado por um grupo de intelectuais e artistas. O movimento declarava o rompimento com as correntes literárias e artísticas anteriores e o compromisso com a independência cultural do país e de um estilo novo, associado às questões nacionais, à urbanização, à industrialização e à migração de estrangeiros/as. O Movimento aconteceu em vários estados do país com forte presença até 1930. Nele se destacaram Heitor Villa-Lobos na música, Mario e Oswald de Andrade na literatura, Victor Brecheret na escultura, Anita Malfatti e Di Cavalcanti na pintura, entre outros/as.

Movimento integralista: Movimento de classe média que fundou, em 1932, um partido político chamado Ação Integralista Brasileira, a partir de um grupo de estudos da Sociedade de Estudos Paulista, que estudava os problemas gerais da nação. Seu fundador, Plínio Salgado era um jornalista e escritor modernista. O partido que era nacionalista e constitucionalista foi influenciado pelo fascismo italiano. O partido foi extinto como os demais pelo Estado Novo. Seus/suas integrantes eram conhecidos/as como camisas-verdes ou galinhas-verdes, por causa do uniforme que usavam.


Unidade - 3: Desigualdades raciais e realização socioeconômica: uma análise das mudanças recentes

De acordo com o texto os estudos sobre desigualdades com ênfase na estratificação social têm procurado identificar suas características e explicar sua persistência a despeito do igualitarismo moderno e do desenvolvimento econômico. Segundo o sociólogo David Grusky, o termo estratificação social refere-se a um complexo de instituições sociais que geram desigualdades. Seus principais componentes são:

1.  os processos institucionais que definem certos tipos de bens como desejáveis e valorizáveis;
2. as regras de posição que distribuem esses bens por intermédio dos vários postos ou ocupações na divisão de trabalho;
3. os mecanismos de mobilidade que ligam os indivíduos às ocupações, gerando, desse modo, o controle desigual sobre recursos estimados.

Nas pesquisas feitas no final da década de 70, mostraram que os fatores estruturais, como classe, não são suficientes para explicar toda a disparidade entre os grupos brancos, pretos e pardos no Brasil.

O trabalho do sociólogo Carlos Hasenbalg, Discriminação e Desigualdades Raciais no Brasil, publicado em 1979 e reeditado em 2005, delimita a mudança de enfoque em relação ao tratamento do problema racial brasileiro. Ele não deixa de  reconhecer a existência de um legado escravista real, mas nega a existência de um determinismo desse legado para a subordinação social de negros e negras, e afirma serem o racismo e a discriminação os fatores principais na explicação de tal subordinação.

Para caracterizar os principais aspectos das desigualdades raciais no Brasil, será utilizado o esquema analítico desenvolvido pelos sociólogos Carlos Hasenbalg e Nelson do Valle Silva (HASENBALG e SILVA, 2005 p. 38-40). Segundo eles, os determinantes das desigualdades raciais devem ser observados levando em conta os chamados fatores produtivos (por exemplo, educação e experiência), mas deve ser dada ênfase aos fatores não produtivos (o efeito determinante da cor, do sexo ou da região), correspondendo aos fenômenos de discriminação e de segmentação.

Como destacado no texto, SHAVIT( 2003) nos fala: “o ponto principal a ser observado no processo de internalização de recursos é a educação, que se destaca como ativo mais importante no processo de realização socioeconômica. Além de ser o principal aspecto na análise da trajetória dos indivíduos, a educação tem um papel crucial no processo de reprodução da desigualdade, uma vez que é um elo interveniente entre background social dos indivíduos e seu destino de classe.”

O Brasil enfrentou muito tardiamente o problema dos baixos índices educacionais  de sua população.

Foi possível observar, por um lado, a  queda das desigualdades raciais impulsionadas, pelas políticas de transferência de renda que favorecem a população mais pobre, na qual há uma proporção significativa de negros/as, e melhorias gerais no acesso aos primeiro ciclo escolar. Por outro, as políticas de inclusão no Ensino Superior produziram uma extraordinária redução das desigualdades raciais.

Embora não tenham sido apresentadas informações mais específicas acerca da relação entre educação e trabalho,  existe uma rigidez significativa tanto no processo de ascensão quanto na manutenção de posições sociais na qual a cor/raça e sexo operam como atributos importantes na configuração das desigualdades.

Unidade - 4: Movimento Negro e Movimento de Mulheres Negras: uma Agenda Contra o Racismo

De acordo com o texto, Bastide(1973) relata que: O movimento negro brasileiro, em sua acepção moderna, surgiu no início do século XX, quando emergiram na cena pública os primeiros protestos contra o preconceito de cor nos jornais da chamada Imprensa negra, que aos poucos ia havendo a integração do negro na sociedade de classes.

Nesse período apareceram as formas antirracistas com o enfrentamento público das manifestações preconceituosas daqueles que impediam os descendentes de africanos de exercerem seus direitos sociais e civis.

A formação do moderno movimento negro no Brasil: No pós-Estado Novo, aparecem novas formas de mobilização no território nacional. Mais uma vez, o movimento negro se organizava publicamente. Com o fortalecimento de setores antirracista no mundo o movimento negro reergueram formas coletivas de combate ao racismo em meados dos anos de 1940, quando o regime político oferecia mais abertura para as manifestações civis. Nesse período, destacaram-se duas entidades que tiveram longevidade e expressão política significativas: a União dos Homens de Cor (UHC) e do Teatro Experimental do Negro (TEN).  O projeto do TEN, era para a valorização da identidade, reconhecendo a ancestralidade africana do negro brasileiro, por isso a necessidade de se construir um teatro negro, cujo papel era se opor à discriminação racial não apenas nos meios artísticos como também em outras esferas da vida  social brasileira, pois no papel principal não precisaria de um branco se pintar de preto, o próprio negro fazia seu papel.

Não por acaso estava estampado, em quase todos os panfletos e manifestos políticos dessa época, o jargão raça e classe, em vez de contentar-se em copiar passivamente as categorias, símbolos e estratégias das lutas internacionais, os ativistas e suas lideranças cuidaram de recriá-los à luz das peculiaridades de nossa realidade sóciohistórico-cultural.

Mulheres negras em movimento: De acordo com Domingues(2005) está destacado no texto que: “As mulheres negras sempre estiveram presentes e atuantes no movimento negro, também no período contemporâneo, como vimos nos exemplos sobre a Frente Negra Brasileira e o Teatro Experimental do Negro. Contudo, assim como acontecia na sociedade mais abrangente, elas encontravam grandes empecilhos para ocupar as posições de dirigentes nas organizações políticas negras. Por conta disso, embora a presença dessas mulheres nos ciclos de insurgência do movimento fosse significativa, muitas vezes restringia-se aos bastidores.”

Beatriz Nascimento uma intelectual negra, não via o negro simplesmente como vítima ou como um mero contribuinte da cultura nacional, mas o entendia, sobretudo, como participante da formação histórico-social do país, segundo ela a mulher negra era a que mais sofria com tudo isso.

Gonzalez foi a intelectual negra que melhor expressou o contexto político da redemocratização, pois sintetizou uma corrente do pensamento político negro nas categorias elementares de raça, classe e sexo.

A construção de agenda antirracista do movimento negro contemporâneo: Ao tornar o 13 de maio um  dia de denúncia do racismo e da discriminação racial, o  movimento negro tentava erigir sua bandeira em favor do 20 de novembro, data da morte de Zumbi dos Palmares.

O movimento negro e a Constituição Cidadã: das leis à implementação dos direitos - Segundo Heringer(2000) o ponto alto da mobilização negra também se fez representar no texto constitucional de 1988. As conquistas do movimento negro, na nova Constituição, abriram uma agenda de ações para o ativismo negro, cujas demandas se voltaram para as ações de implementação de políticas direcionadas para a população negra. Isso se fez por meio do crescimento e profissionalização de seus ativistas e  suas organizações civis, as quais foram se tornando as principais protagonistas de iniciativas antirracistas durante a década de 1990.

O ideal coletivo do movimento negro vigente deseja a reforma democrática em favor da igualdade de direitos e do pluralismo étnico—racial.

O movimento negro atuou com firmeza no sentido de introduzir a temática racial  na disputa institucional brasileira. Pela primeira vez na história do Brasil o Estado brasileiro tem que reconhecer que ele é racista e que a sociedade é racista.

Para além das reivindicações, os ativistas, bem como suas organizações formam uma ampla rede de controle do poder público. O movimento negro moderno agora passa por uma fase que é a de fortalecer e ampliar as reivindicações em favor de políticas públicas direcionadas à redução das desigualdades, focalizadas em gênero e raça, promovendo, assim, o universalismo dos direitos sociais, sem desprezar o pluralismo existente em nossa sociedade.

FONTE: Todos os conceitos presentes nesse texto foram extraídos do material fornecido pela professora Juçara Leite para uso durante o Módulo3 do Curso de Especialização em Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça - GPPGR - da UFES/NEAAD, ocorrido no terceiro triênio de 2011.

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Módulo - 4: Estado e Sociedade

Unidade - 1: Estado, Sociedade e Cidadania.

Remete-nos lembrar de que a partir dos anos 1980, os movimentos sociais que contribuíram para o processo de redemocratização do país, continuam pressionando o Estado brasileiro por políticas públicas mais efetivas, que garantam a cidadania e reparem as dívidas históricas com alguns segmentos sociais, como os negros, os indígenas e as mulheres.

Desta forma, como consequência do advento dos movimentos sociais e da necessidade de que se forjem canais institucionais que possibilitem a gestão democrática e participativa, surgem novas perspectivas de organização do Estado. Isto se dá, sobretudo, em vista de alguns temas que ganham relevo, tais como o meio ambiente, as questões associadas ao multiculturalismo e outras demandas advindas desses movimentos sociais.

Assim, podemos dizer que Estado, Sociedade e Cidadania, fazem parte de um conjunto onde devemos aceitar que todos os seres humanos possuem os mesmos direitos ao nascer, mas que não necessariamente quer dizer poder usá-los de forma plena. Se alguns integrantes da sociedade têm mais condições econômicas que outros, eles poderão ter acesso a garantias que aos outros serão inacessíveis, ou seja, para alcançar a liberdade tão almejada era preciso adotar a noção de que todos nascem iguais. “Igualdade passa a ser a ideia de que todos os seres humanos têm os mesmos direitos ao nascer e não a ideia de que todos devem ter os mesmos bens e rendas”. A igualdade é formal, não real.

Este processo revolucionário é fruto da existência de uma nova classe social, chamada de forma genérica de

Burguesia que passa a ter seus interesses prejudicados pela arrecadação de impostos que recaía sobre ela.

Para alcançar a liberdade tão almejada era preciso adotar a noção de que todos nascem iguais. Igualdade: passa a ser a ideia de que todos os seres humanos têm os mesmos direitos ao nascer e não a ideia de que todos devem ter os mesmos bens e rendas. A igualdade é formal, não real.

Anarco-sindicalismo: Vertente anarquista que pretende transformar o modo de organização do movimento sindical.

Anarquismo: é uma filosofia que objetiva a eliminação de todas as formas de governo, coerção e governantes.

Marxismo: conjunto de pensamento e análise social e econômica organizados por Karl Max (1818-1883), que afirmava que o socialismo seria alcançado através da luta de classes e da revolução do proletariado, fase de transição do capitalismo para o comunismo.

Terceiro setor: formado por instituições e setores das empresas, que se preocupam em exercer sua responsabilidade social, por meio de apoio e/ou realização de práticas sociais, sem fins lucrativos, que geram bens e serviços de caráter público. Formam o Terceiro Setor: ONGs, instituições religiosas, clubes de serviços, entidades beneficentes, centros sociais, organizações de voluntariado, institutos empresariais.

MERCOSUL: O Mercado Comum do Sul foi criado em 26/03/1991 com a assinatura do Tratado de Assunção no Paraguai, com objetivo de fortalecer e desenvolver economicamente o bloco da América do Sul e facilitar as relações comerciais com outros blocos econômicos como NAFTA e União Europeia. São membros: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, e são Estados associados: Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela e Estado observador o México.

SICONVI: é um sistema desenvolvido em plataforma web que permite aos órgãos convenente e concedente op gerenciamento online de todas as propostas enviadas e dos convênios firmados. Este sistema foi elaborado para dar transparências às descentralizações de recursos públicos em todas as áreas do governo federal.

Após muitas lutas e sacrifícios, os trabalhadores conquistaram o direito ao voto, o direito à organização sindical, a limitação da jornada de trabalho, o direito às férias, entre outros. Sendo preciso destacar que hoje, graças à luta de nossos antepassados, somos portadores de direitos, ou seja, tornamos uma sociedade brasileira benevolente e gratificada, onde o Brasil teve seus direitos sociais, com a criação do salário mínimo, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e da carteira de trabalho. Estes direitos permitiam controlar uma classe trabalhadora que crescia e se organizava desde os anos 1920. Assim, é importante ressaltar a mudança da política de Estado, a qual será o subsídio essencial para a inovação do recorte de gênero e raça nas políticas públicas.

Unidade - 2: O Direto como instrumento de transformação social

Apesar da evolução do Direito está intrinsecamente ligado à evolução da sociedade, o direito nasce claramente marcado pelo interesse de uma classe social e com a finalidade de estabelecer regras que propiciassem a defesa e a manutenção de seu poder. Fazendo parte de um instrumento de transformação, o qual o avanço da sociedade ocorre a partir dos conflitos sociais, do choque entre o velho e o novo, alterando, inclusive, os normativos jurídicos de forma que estes consigam responder às novas demandas dessa sociedade, desenvolvendo todo um conjunto de normas, hierarquias e divisões de trabalho.

Assim, aparecem as primeiras desigualdades sociais, entre os indivíduos livres submetidos ou não ao trabalho compulsório ou escravo. Surgindo a necessidade de criar regras e superar uma época em que somente existia a força física como forma de dominação. Podemos dizer que o direito começa então a existir oriundo dos deuses, era verbalizado pelos profetas-estadistas e pelos soberanos, nascendo, claramente marcado pelo interesse de uma classe social e com a finalidade de estabelecer regras que propiciassem a defesa e a manutenção de seu poder e, como se definiu que o direito era oriundo dos Deuses, a religião exerceria papel fundamental na manutenção deste poder. Pois, o poder e o direito pressionados vão mudando de impositivo para democrático.

Entretanto, vivemos uma sociedade dividida em classes sociais, onde a intensa mobilização da classe operária, das mulheres e da sociedade, conseguiu a aprovação do voto secreto, as leis trabalhistas e o voto feminino, garantindo também, a aprovação de vários direitos para a sociedade, falhando ao não contemplar direitos para a população de lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais.

Conselho: era composto por homens escolhidos por sorteio e submetidos a exames morais.

Políticas públicas: é um conjunto de políticas públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com vistas ao combate à discriminação racial, de gênero e de origem nacional, bem como para corrigir os efeitos presentes da discriminação praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego (Gomes, 2001: p.40).

Estado de direito: o termo foi elaborado por Robert  Von Mohl, jurista alemão, no século XIX. Em seus estudos e trabalhos Mohl buscou sintetizar a relação entre o Estado e o Direito, entre a política e a lei, devendo a relação entre ambas ser estreita.

No Estado de Direito há uma estrutura estatal em que o poder público é definido e controlado por uma Constituição, devendo ser regido por normas jurídicas.

As principais características do Estado de Direito são:

• Império da lei: Lei imposta a todos. O Estado possui personalidade jurídica;
• Separação dos poderes: Não há anulação mútua, nem inter-relações nocivas, entre os Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo;
• Prevalência dos direitos fundamentais: Respeito ao direito do indivíduo, sobretudo respeito aos direitos sociais e coletivos.

Segundo Miguel Reale, filósofo e jurista, “Por Estado de Direito entende-se aquele que, constituído livremente com base na lei, regula por esta todas as suas decisões”.

No Estado de Direito, os/as parlamentares e demais políticos/as eleitos/as pelo voto direto devem obediência às leis promulgadas e conforme previsto por Montesquieu “deverá haver respeito mútuo entre os três poderes da República: Executivo, Legislativo e Judiciário”.

O Estado de Direito é criado e regulado por uma Constituição, onde o exercício do poder político deve ser divido entre os demais órgãos que deverão atuar de forma independente e harmônica. Na constituinte de 1988, os/as deputados/as optaram por avançar no conceito preferindo definir o Estado brasileiro como um Estado Democrático de Direito por de forma a marcar claramente o princípio da igualdade.

Portanto, o Estado Democrático de Direito é aquele que respeita as liberdades civis, os direitos humanos e as liberdades fundamentais através da proteção jurídica, devendo as autoridades respeitar as regras de direito e onde o povo, sendo o destinatário do poder político, participa de modo constante, com base na sua livre convicção do exercício desse poder.

Estado-Polícia: foi um sistema de poder típico das antigas monarquias absolutistas, o qual impunha a total submissão do povo à vontade dos reis. Neste sistema imperava a arbitrariedade, inexistia vontade e direitos para os/as súditos/as, o entendimento de justiça era ditado por figuras reais e pela Igreja. Juridicamente a lei deveria ser respeitada e acatada pelo povo e não havia qualquer restrição ou dever imposto ao Estado.

No Estado-polícia não havia divisão de Poderes. O poder era concentrado nas mãos dos Reis que exerciam o poder por designação divina. Tal sistema prevaleceu até o advento da Revolução Francesa quando se institui a Declaração dos Direitos do Homem e origina-se a ideia de uma Constituição. Os elementos fundamentais do constitucionalismo são: a limitação do poder do Estado e a Declaração dos Direitos Fundamentais da Pessoa Humana. Surgiu, assim, a ideia da Supremacia da Constituição.

Supremacia da Constituição: é encarada como sendo o ápice do ordenamento jurídico, ou seja, acima dela nada existe, nenhum outro normativo jurídico. Assim sendo, nenhum outro ordenamento jurídico pode entrar em conflito com as normas constitucionais; por conseguinte, nenhum ato de qualquer um dos poderes da República tem validade se não estiver de acordo com os preceitos constitucionais. Segundo CRISTIANNE ROZICKI:

“A Constituição consiste na lei superior que rege a vida e existência de um Estado e cuja força valorativa subordina necessariamente toda legislação ordinária, ou melhor, toda legislação infraconstitucional, às suas disposições. Quer dizer, as normas inferiores terão subsistência e eficácia apenas se não contrariarem as previsões da Lei Maior. Daí que, a supremacia da Constituição pressupõe indubitavelmente a subordinação de todas as leis que lhe são posteriores, e também de todas que lhe são hierarquicamente inferiores (todas as obras legislativas passadas, atuais e futuras), ao teor de seus preceitos”.

Separação dos poderes: Princípio constitucional que impõe o regime de independência e de harmonia entre os poderes do Estado, de forma a garantir que cada poder exerça suas finalidades sem invadir as atribuições de outro poder.

Assim, segundo Gordillo ,

“... a separação dos poderes, a superioridade das leis e a própria Constituição, não são valores em si mesmos, antes existem para tornar efetiva, permanente e indestrutível a garantia de direitos individuais. Assim os indivíduos aparecem protegidos contra avanços injustos dos poderes públicos; por um lado o administrador respeitando as leis e por outro o legislador respeitando a Constituição”. Juntamente com a garantia dos direitos individuais foram instituídos instrumentos jurídicos para efetivá-los, tais como o habeas corpus, mandado de segurança, o habeas data, o mandado de injunção, a ação de inconstitucionalidade e a ação civil pública.

Estado: é entendido como uma pessoa: uma pessoa jurídica e de direito público.

Segundo De Plácido e Silva, no ordenamento jurídico o termo “pessoa” designa:

(...) todo ser, capaz ou suscetível de direitos e obrigações e, uma pessoa de direito público é aquela que personaliza as instituições e/ou entidades, criadas pela ordem jurídica como elementos fundamentais da organização política de um povo e indispensáveis ao objetivo do próprio Estado

O Estado é, portanto, uma pessoa titular de direitos e deveres, composto de pessoas (agentes públicos/as) indicadas pelas normas jurídicas que organizam a estrutura interna do Estado, com personalidade jurídica conferida através da Constituição Federal. O Estado exerce assim sua atividade no âmbito interno e também no plano externo.

Na definição utilizada por Joaquim Barbosa Gomes, as ações afirmativas podem ser definidas como:

(...) um conjunto de políticas públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com vistas ao combate à discriminação racial, de gênero e de origem nacional, bem como para corrigir os efeitos presentes da discriminação praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego (Gomes, 2001: p.40).

De acordo com Moehlecke (2002), a ação afirmativa assumiu formas como:

• ações voluntárias, de caráter obrigatório, ou uma estratégia mista;
• programas governamentais ou privados;
• leis e orientações a partir de decisões jurídicas ou agências de fomento e regulação.

O texto nos mostra que todos somos iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, e que a igualdade é prevista expressamente entre os direitos e garantias fundamentais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade [...]. Entretanto, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação, constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. Podendo garantir a igualdade para todos, sem distinções.

Unidade - 3: Políticas Públicas em Gênero e Raça

Remete-nos uma análise das políticas públicas, sua importância e seu poder de transformação de uma determinada realidade social. Onde a construção do Estado Democrático de Direito exige governos comprometidos com o avanço da sociedade, além de uma política de inclusão, uma atuação eficiente dos agentes públicos na consecução do programa político do governo eleito e a tradução deste programa através das políticas públicas nas áreas e temáticas que contribuam para a promoção da igualdade e para o exercício da cidadania.

Assim, é possível dizer que políticas públicas são diretrizes que devem estar alicerçadas em princípios, tendo por finalidade subsidiar a ação do poder público. Segundo Eduardo Appio (2006, pag. 136), (...) as políticas públicas podem ser conceituadas como instrumentos de execução de programas políticos baseados na intervenção estatal na sociedade com a finalidade de assegurar igualdade de oportunidades aos cidadãos, tendo por escopo assegurar as condições materiais de uma existência digna a todos os cidadãos.

Podendo ainda, ser compreendidas como um instrumento de execução dos planos e programas que orientarão a ação do poder executivo e através do qual os governantes intervirão na sociedade, buscando, principalmente, concretizar os objetivos e os direitos previstos na Constituição, seja ela Federal, Estadual ou Municipal. Onde os espaços conquistados pelas mulheres, foram se fortalecendo e se transformando em importantes instrumentos na luta contra a violência doméstica e as desigualdades de gênero e raça. Garantindo às mulheres acesso aos cargos de chefia, igualdade de tratamento, de remuneração e de oportunidades, sem distinções.

Tendo evidenciado, portanto, que as Políticas Públicas são instrumento de execução de programas políticos, cabe fazer uma distinção entre políticas públicas e políticas de Estado, comumente chamada de política de governo. É comum a prática de suspensão das políticas públicas em andamento para substituí-las por outras. Essa prática só é possível quando uma política pública não é transformada em uma política de Estado.

A Política de Estado é aquela que vai além dos mandatos políticos. Exemplos de políticas públicas recentes que se transformaram em Lei são a política de cotas para a população afrodescendentes nas Universidades, o Ensino da História e Cultura da África e Afro-brasileira (Lei 10.639/2003), O Ensino da História e Cultura Indígena (Lei 11,645/2008) e a Lei Maria da Penha (Lei 11.340/2006).

Outra questão a ser analisada é a forma de elaboração da política pública. Ela demonstra de que maneira os governantes exercem seu poder político. Neste sentido o Professor Fernandes ensina:

“(...) costuma-se pensar o campo das políticas públicas, unicamente caracterizado como administrativo ou técnico, e assim livre, portanto do aspecto ‘político’ propriamente dito, que é mais evidenciado na atividade partidária eleitoral. Este é uma meia verdade, dado que apesar de se tratar de uma área técnico-administrativa, a esfera das políticas públicas também possui uma dimensão política uma vez que está relacionado ao processo decisório”. (Fernandes, 2007)

Atendendo às reivindicações históricas das mulheres brasileiras, o Presidente Luis Inácio Lula da Silva cria a Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM), cuja estrutura liga-se ao gabinete da Presidência. A Secretaria tem a finalidade de subsidiar diretamente o Presidente da República, promover e articular programas e ações voltados à implementação de políticas públicas para as mulheres, bem como estimular a transversalidade de gênero nas políticas públicas em todas as esferas do poder público.

As ações voltadas para as mulheres rurais, realizadas em parceria com o Ministério de Desenvolvimento Agrário, alteraram a situação de discriminação da mulher enquanto trabalhadora. Possibilitaram a mudança da legislação, que passou a reconhecer o direito da titulação da terra ficar em nome da mulher, além de instituir linhas de créditos específicos para o desenvolvimento da produção, a exemplo do PRONAF MULHER, que é uma linha para o financiamento de investimentos de propostas de crédito da mulher agricultora.

Acordos de Cooperação Internacional: Consiste em acordo e colaboração (financeira e/ou técnica) entre duas partes visando o enfrentamento de dificuldades econômicas e sociais (como as desigualdades de gênero e raça) de forma sustentável e duradoura.

Na construção dessas parcerias destaca-se o Programa de Combate ao Racismo Institucional, realizado pelo Ministério Britânico para o Desenvolvimento Internacional (DFID) em parcerias com diversos órgãos governamentais e outros parceiros internacionais. O relatório do Programa define o racismo institucional como:

(...) o fracasso coletivo de uma organização em prover um serviço profissional e adequado às pessoas por causa de sua cor, cultura ou origem étnica. Ele pode ser visto ou detectado em processos, atitudes ou comportamentos que denotam discriminação resultante de preconceito inconsciente, ignorância, falta de atenção ou de estereótipos racistas que coloquem minorias étnicas em desvantagem.

O objetivo do programa é apoiar o setor público no combate e prevenção do racismo institucional e a sociedade civil no monitoramento e avaliação desse processo. Ao tratar da questão do sistema público de informação sobre o quesito cor/raça, é importante afirmar novamente que apesar da constatação da inexistência das raças e de que a diversidade intragrupos é maior do que entre grupos diferentes, as diversas manifestações de racismo e discriminação em nossa sociedade persistem. Assim, o conceito de “raça” é aqui entendido como uma ferramenta analítica que possibilitará ao cientista, ao pesquisador social e ao gestor de políticas públicas, refletir e analisar situações de discriminação e desigualdade baseadas em motivações raciais.

No dizer de Guimarães (2002, pag. 51), “(...) A assunção da identidade negra significou, para os negros, atribuir à ideia de raça presente na população brasileira que se autodefine como branca a responsabilidade pelas discriminações e desigualdades que eles efetivamente sofrem”.

Segundo Pinto e Souzas (2002), o “quesito cor/raça” ou a identificação racial é um item necessário e indispensável nos serviços de saúde, não apenas por facilitar o diagnóstico e prevenção de doenças atualmente consideradas étnicas, mas, sobretudo, pela possibilidade de saber do que adoece e do que morre a população negra no Brasil.

O texto nos mostra a importância de uma realidade social na Política Pública, onde os espaços conquistados pelas mulheres foram se fortalecendo e se transformando em importantes instrumentos na luta contra a violência doméstica e as desigualdades de gênero e raça.

Destacando como fundamentais fatores para a promoção real da igualdade racial e a garantia dos direitos sociais da população negra: a articulação institucional, a publicação de relatos das experiências bem sucedidas na implementação do quesito cor e a preparação de cursos de capacitação e formação de técnicos das instituições públicas e privadas para trabalhar com a saúde integral da população negra. Garantindo assim, igualdade para todos.

FONTE: Todos os conceitos presentes nesse texto foram extraídos do material fornecido pela professora Juçara Leite para uso durante o Módulo 4 do Curso de Especialização em Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça - GPPGR - da UFES/NEAAD, ocorrido no início de 2012.

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Módulo - 5: A transversalidade de Gênero e Raça na Gestão Pública

Unidade- 1: Marcos históricos, conceitual e institucional das Políticas Públicas de Gênero e Raça.

Podemos dizer que o que marca a diferença no século XX é o caráter transnacional da articulação dos movimentos, sua maior visibilidade e centralidade na agenda política da maioria dos países. Assim, Ainda que de forma restrita, a perspectiva da transversalidade foi abordada na Conferência de Durban, ao defender-se o pressuposto de que as políticas governamentais devam se comprometer com o combate ao racismo, visando atingir parcelas significativas da população que se encontram em desvantagem em razão da discriminação de fundo étnico-racial, como as mulheres negras.

As Conferências resultaram de uma ampla mobilização social de mulheres e homens de vários grupos étnico-raciais e diversas nacionalidades. Em especial, segundo Costa (2001), as Conferências de Beijing (1995) e Durban (2001) fortaleceram a inclusão das políticas públicas de gênero e raça nas agendas nacionais.

Estado-Providência: Outra denominação para designar o Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State.

Transversalidade de gênero e raça: Pressupõe a incorporação da perspectiva de gênero e de combate ao racismo em todas as políticas públicas propostas pelo Estado e desenvolvidas em cada área governamental e que tenham impacto no combate à pobreza e às desigualdades sociais e econômicas.

As ONGs também são entidades de direito privado sem fins lucrativos, que inicialmente surgiram com a função precípua de preencher as lacunas deixadas pelo Estado, no atendimento às populações excluídas ou sem acesso a direitos sociais básicos.

Segundo a Associação Brasileira de Organizações Não-governamentais (ABONG), do ponto de vista formal, uma ONG é constituída pela vontade formal de mulheres e homens, que se reúnem com a finalidade de promover objetivos comuns de forma não lucrativa. Nossa legislação prevê apenas três formatos institucionais para a constituição de uma organização sem fins lucrativos com estas características – associações, fundações e organizações religiosas. Por não ter objetivos confessionais, juridicamente, toda ONG é uma associação civil ou uma fundação privada (www2.abong.org.br).

Estado mínimo: O Consenso de Washington é a denominação dada a uma articulação política para implantar o neoliberalismo de maneira ordenada nos diversos países, tendo como um de seus importantes objetivos o Estado Mínimo. Representava uma corrente de pensamento na defesa de um conjunto de medidas técnicas em favor da economia de mercado, que visavam, em tese, à recuperação econômica dos países latino-americanos.

Accountability: Refere-se à idéia de responsabilização, controle e fiscalização dos agentes públicos. Trata-se de visibilizar as ações do Estado mediante a transparência na prestação de contas e no resultado das políticas públicas adotadas e implementadas.

Participação e controle social: Relaciona-se à participação da sociedade no acompanhamento e na verificação das ações da gestão pública na execução das políticas públicas, avaliando os objetivos, os processos e os resultados. As idéias de participação e controle social estão intimamente relacionadas por meio da participação na gestão pública, os cidadãos podendo intervir na tomada de decisão, orientando a Administração para que adote medidas que realmente atendam ao interesse público e, ao mesmo tempo, podendo exercer controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua atuação.

Governabilidade: diz respeito à capacidade da ação estatal na implementação das políticas e na consecução das metas coletivas.

Nacional-desenvolvimentismo: É o modelo de orientação econômica implementado no Brasil na Era Vargas (1930-1945), quando se desloca do modelo agroexportador do cultivo e da exportação do café para o modelo urbano-industrial, que promove a industrialização no país. Como foram feitos muitos investimentos no setor industrial brasileiro, ele se fortalece e se recupera antes de muitos países, depois da crise mundial de 1929 provocada pela quebra da Bolsa de Valores em Nova York e consequente quebra das economias mundiais, incluindo a brasileira. No Brasil, a industrialização passa a liderar o crescimento econômico e, a partir de 1937, são implantadas indústrias de base e empresas estatais para que o mercado seja abastecido com produção interna e não fique na dependência de importação de produtos como ferro, aço e outros. Começa a ser construída a siderúrgica de Volta Redonda e, na sequência, a Companhia Vale do Rio Doce. No Estado Novo (1937-1945), Vargas manteve o modelo de economia nacional-desenvolvimentista.

Patrimonialismo: designa que o Estado não distingue os limites do que é público e do que é privado. No Brasil, o patrimonialismo existe desde o Estado Colonial português, que concedeu terras, títulos e poderes a vários “senhores”. Até os dias atuais, alguns políticos que ocupam cargos públicos no Executivo, no Legislativo e no Judiciário consideram esse cargo como propriedade sua, de sua família e de seus amigos, na contramão dos interesses da população brasileira e do bem comum.

MERCOSUL: O Mercado Comum do Sul foi criado em 26/03/1991 com a assinatura do Tratado de Assunção, no Paraguai, com o objetivo de fortalecer e desenvolver economicamente o bloco da América do Sul e facilitar as relações comerciais com outros blocos econômicos, como o Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (em inglês: North American Free Trade Agreement) – NAFTA e a União Europeia.

A democracia participativa

A Constituição Federal de 1988 adotou a perspectiva de uma democracia representativa e participativa, incorporando a sociedade na gestão das políticas públicas. Nos últimos anos, no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, verifica-se no Brasil a implementação e o aprofundamento de diversos mecanismos dessa nova prática, cuja dimensão paradigmática ancora-se em quatro pressupostos:

1.    Reestruturação da capacidade estatal;

2.    Centralidade das políticas sociais;

3.    Ampliação e fortalecimento dos mecanismos de participação e controle social; e

4.    Experiências de políticas de transversalidade.

A participação contínua da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela Constituição Federal, que permite a participação social na formulação das políticas públicas e na fiscalização permanente da aplicação dos recursos. Assim, não se trata apenas de escolher os representantes, de quatro em quatro anos, mas também de acompanhar de perto, durante o mandato, como esse poder delegado está sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada de decisões administrativas.

Segundo Spink e Teixeira (2007), o que antes eram as responsabilidades específicas e exclusivas das burocracias técnicas e profissionais governamentais logo começaram a ser vistas como responsabilidades mais amplas da sociedade, onde as instituições políticas têm seu papel, mas não de maneira monopolista. Hoje, no Brasil, como também em outras partes do mundo, novas práticas de coordenação que utilizam redes, alianças e fóruns deliberativos, formando o que Hirst chamou de uma “governança social negociada”, crescem em visibilidade.

Conselhos: foram pensados a partir da Constituição Federal de 1988 (Título VIII) como mecanismos institucionais que visam garantir a participação da sociedade civil nos atos e nas decisões do Estado por meio de um processo de gestão conjunta das políticas. São órgãos colegiados com a incumbência de formular, supervisionar e avaliar políticas públicas; por isso importantes espaços de participação da sociedade civil na gestão pública. Os Conselhos Paritários são aqueles igualmente compostos de representantes do Poder Executivo (indicados/as por suas chefias) e da sociedade civil organizada (eleitos por seus pares). Os Conselhos Tripartites, como o Conselho do Trabalho, têm representantes, em igual número, do poder público, dos empregadores e dos empregados. Há Conselhos de Direitos, Conselhos de Políticas Públicas, Conselhos Gestores de Políticas Públicas Setoriais. Exemplos: Conselhos de Assistência Social; Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, e outros.

Consulta pública: É um mecanismo para colher contribuições tanto de setores especializados quanto da sociedade em geral sobre as políticas e os instrumentos legais que irão orientar as diversas ações públicas no país. É um canal de participação democrática e transparente. As consultas públicas acontecem na elaboração de documentos e geralmente estão divididas por assunto. Há cadastro prévio do participante para comunicação posterior, se necessário, visando aos esclarecimentos e/ou à retirada de dúvidas acerca da contribuição.

Efetividade: Correspondência entre os objetivos propostos e os resultados atingidos, ou seja, a relação entre os resultados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados).

Eficácia: Grau de alcance das metas programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Está relacionada aos resultados sobre a população beneficiária e a sociedade.

Eficiência: Relaciona-se à minimização dos custos e à maximização dos resultados. “Fazer mais com menos”.

Intersetorialidade: Consiste na promoção de ações integradas entre diversos órgãos setoriais, com base na compreensão de que, isoladamente, um único órgão não consegue promover ações que abarquem a integralidade da demanda social. A intersetorialidade cria espaços de comunicação e relação de instituições que atuam em diversos setores (político, técnico, administrativo etc.), em diferentes áreas (saúde, educação, meio ambiente, assistência social, planejamento etc.), e que podem pertencer a órgãos governamentais, não-governamentais, empresas e órgãos internacionais. Políticas públicas intersetoriais agregam setores diversos e várias áreas, permitindo melhor utilização de conhecimentos e experiências acumuladas, colaborando para o alcance de metas comuns, sob uma coordenação que agrega todas as contribuições.

Ouvidoria: O ouvidor é um profissional que está cada vez mais presente em organizações públicas e privadas, atuando como representante dos cidadãos, dos clientes junto à instituição. Na administração pública a função do ouvidor é defender os cidadãos cujos direitos foram prejudicados ou ameaçados por atos da administração. Qualquer cidadão, seja cliente interno ou externo, pode apresentar, sem ônus ou embaraço burocrático, reclamação direta ao ouvidor, verbalmente ou por escrito. O ouvidor não possui poder de decisão. O poder do ouvidor é de persuasão e de recomendação, no sentido de reformulação das decisões sempre que houver prejuízo ou constrangimento para o cliente.

Os conceitos de interseccionalidade, intersetorialidade e transversalidade na gestão pública não são sinônimos. Contudo, eles se referem à mesma concepção: de que as políticas públicas devem se articular para contribuir, sobretudo, para a superação das desigualdades econômicas, de gênero e raça/etnia.

A intersetorialidade é um conceito mais difundido na administração pública brasileira. Compreende a perspectiva de que a gestão das políticas sociais e, consequentemente, dos serviços públicos, deve ser realizada por meio de ações integradas. Incorre em mudanças na organização, a partir de interrelações que extrapolam um setor específico.

A interseccionalidade, mencionada várias vezes neste curso, é uma categoria com um conteúdo político bem definido. Trata-se de um conceito que abarca a complexidade da situação de indivíduos e grupos, considerando a coexistência de eixos de subordinação. O pertencimento racial, de gênero, a orientação sexual e a condição de classe, por exemplo, somam-se, gerando situações de desigualdades e discriminações mais intensas para determinados grupos sociais. A partir da perspectiva da interseccionalidade, é possível tornar visível a existência ou não de desvantagens produzidas sobre as pessoas em uma sociedade desigual.

A ideia da transversalidade para as políticas de gênero teve origem na proposta da Plataforma de Ação, durante a IV Conferência Mundial das Mulheres em Beijing (1995). Tornou-se um fenômeno internacional, tendo sido adotada pela ONU, antes de ser aceita pela União Europeia e por seus Estados-membros.

Para Stiegler (2003, 7), a transversalidade de gênero consiste na reorganização, melhoria, desenvolvimento e avaliação de processos de decisão em todas as áreas políticas e de trabalho de uma or-ganização. O objetivo é incorporar a perspectiva das relações de gênero em todos os processos de decisão e fazer com que todos os processos de decisão sejam úteis à igualdade de oportunidades.

Políticas Públicas com recorte de gênero e raça: São políticas públicas que reconhecem o fato de que as diferenças entre homens e mulheres e as diferenças raciais estão na base das desigualdades e, a partir desse reconhecimento, implementam ações diferenciadas para atender às demandas específicas de cada segmento, visando contribuir para a superação dessas desigualdades.

A Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) é responsável pela formulação, coordenação e articulação de políticas e diretrizes para a promoção da igualdade racial e proteção dos direitos dos grupos raciais e étnicos discriminados, com ênfase na população negra. A SEPPIR se reconhece como originária do histórico movimento negro do Brasil e se pauta no reconhecimento de que o racismo consiste em um elemento fundante do Estado brasileiro, pois as estruturas da vida social, da produção e da apropriação de bens – materiais e simbólicos – e as esferas de poder no país são permeadas por desigualdades étnico-raciais. A ênfase na população negra é decorrente também do fato de este ser o primeiro grupo étnico-racial a se organizar politicamente no país, com vistas a promover a superação do racismo.

Em 2009 foi lançado o Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Planapir), que abrange a implementação de políticas públicas nas áreas do trabalho, emprego e renda, cultura e comunicação, educação, saúde, segurança pública, infraestrutura, desenvolvimento social e segurança alimentar e relações internacionais. O Planapir apresenta um eixo de políticas para as comunidades remanescentes de quilombos e comunidades de terreiro, reforça os recortes de gênero e geração na implementação de suas políticas em diversas áreas.

Unidade- 2: Planejamento Governamental e Orçamento Público com recorte de Gênero e Raça.

O orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar em determinado período de tempo. Assim, é um instrumento de operacionalização das ações de governo, ou seja, é um Planejamento Governamental, que visa o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro, onde consiste em um planejamento governamental de quatro anos, compreendendo o segundo ano do governo corrente e o primeiro ano do governo subsequente. Eles determinam quais são as prioridades e como se dá a alocação de recursos. São peças fundamentais no ciclo de políticas públicas.

Podemos dizer que Orçamento Público é um instrumento utilizado pelos governos para organizar seus recursos financeiros, e reflete as políticas públicas. O orçamento não pode ser apenas visto como um instrumento técnico ou uma ferramenta de alocação, pois se trata, de fato, de um espaço de poder, no qual são distribuídos os recursos a partir da definição das prioridades nacionais. Considerando o enfoque de gênero e raça, o orçamento deve atender equitativamente às necessidades de homens e mulheres, brancos/as e negros/as, sem distinção de Gênero e Raça.

O modelo do ciclo de políticas públicas considera as Políticas Públicas como um processo, consolidado em um conjunto de atividades desenvolvidas, para atender às demandas e aos interesses da sociedade. Tal processo envolve a preparação da decisão política, a formação da agenda, a formulação, a implementação e a avaliação.

De acordo com Rodrigues (2010, pag. 20), para atender às demandas e aos interesses da sociedade, operam por intermédio de sistemas complexos de tomada de decisões que se definem entre: definição da agenda, formulação, implementação e avaliação do programa, além da decisão sobre o futuro da política (ou programa).

A definição da agenda se concretiza nos planos, constituídos por diversos programas e projetos, agregando programas afins e estabelecendo um quadro de referências mais amplo para a intervenção.

Segundo Cohen e Franco (1993, pag. 86), um plano é a soma dos programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua vez os objetivos gerais dos programas. Ele determina o modelo de alocação de recursos resultante da decisão política e dispõe as ações programáticas em uma sequência temporal de acordo com a racionalidade técnica das mesmas e as prioridades de atendimento [...]. O plano inclui a estratégia, isto é, os meios estruturais e administrativos, assim como as formas de negociação, coordenação e direção.

Conforme Cohen e Franco (1993), os termos projeto, programa e plano designam modalidades de intervenção social que diferem em escopo e duração. O projeto é a unidade mínima de destinação de recursos que, por meio de um conjunto integrado de atividades, pretende transformar uma parcela da realidade, suprindo uma carência ou alterando uma situação-problema. O conjunto de projetos que visam aos mesmos objetivos é denominado programa, que “estabelece as prioridades da intervenção, identifica e ordena os projetos, define o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados”. O plano, por sua vez, contém os programas, que também abarcam os projetos.

Para Jannuzzi (2009), o ciclo de políticas públicas também prevê a avaliação do programa, que subsidia decisões em torno de sua continuidade e reformulação.

Traçadas as metas, definidas e implantadas as políticas, é realizado o monitoramento e a avaliação das ações pelo Estado e a publicação dos resultados, possibilitando que a sociedade civil exerça o controle social.

Souza (2006) aponta que a pergunta acerca de como os governos definem suas agendas políticas têm recebido três tipos de respostas, são elas:

“A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumi­mos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. (...) A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como visíveis, ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão etc, e invisíveis, tais como acadêmicos e burocracia. Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis defi­nem a agenda e os invisíveis, as alternativas” (SOUZA, 2006, pag. 30).

Orçamento público é um instrumento utilizado pelos governos para organizar seus recursos financeiros, e reflete as políticas públicas. O orçamento não pode ser apenas visto como um instrumento técnico ou uma ferramenta de alocação, pois se trata, de fato, de um espaço de poder, no qual são distribuídos os recursos a partir da definição das prioridades nacionais. Os Planos Plurianuais determinam quais são as prioridades e como se dá a alocação de recursos. São peças fundamentais no ciclo de políticas públicas. Considerando  o enfoque de gênero e raça, o orçamento deve atender equitativamente às necessidades de homens e mulheres, brancos/as e negros/as.

O Decreto-lei nº 200 de 1967 introduziu a técnica orçamentária orçamento-programa, que se consolidou em 1974, quando a Portaria do Ministério do Planejamento instituiu a classificação funcional programática.

O orçamento-programa expressa os programas de governo financeira e fisicamente, favorecendo:

·         a integração do planejamento com o orçamento;

·         a quantificação dos objetivos e a fixação das metas;

·         as relações insumo-produto;

·         as alternativas programáticas;

·         o acompanhamento físico-financeiro;

·         a avaliação dos resultados e a gerência por objetivos.

A concepção de orçamento-programa relaciona-se à de planejamento. O orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar em determinado período de tempo. Assim, é um instrumento de operacionalização das ações de governo.

A Constituição Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. Ele consiste em um planejamento governamental de quatro anos, compreendendo o segundo ano do governo corrente e o primeiro ano do governo subsequente.

A Constituição Federal desempenhou relevante papel nesse momento ao instituir, conjuntamente, em seu artigo 165 os instrumentos de planejamento e o orçamento: Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O Plano Plurianual é considerado a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades e o direcionamento das ações do governo.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. É função da LDO adequar as diretrizes e os objetivos do PPA para o período de um ano, indicando as metas e as prioridades e orientando na elaboração do orçamento. É na LDO que ocorre a discussão em torno do cenário macroeconômico de receitas e despesas públicas, no qual se estabelecem a meta de superávit primário, os tetos para despesas e receitas, além dos critérios para contingenciamento.

Já a Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas que a União deverá arrecadar e fixa as despesas públicas para cada ano. Ela contém o detalhamento da programação dos gastos públicos e deve ser compatível com o PPA, seguindo as orientações e as diretrizes definidas na LDO. A LOA compreende os orçamentos fiscal e de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maior parte do capital social, com direito a voto, além do orçamento da seguridade social. A LDO é o conjunto de leis que determina a responsabilidade para conduzir o orçamento público. Nela estão discriminadas as receitas e as despesas de uma administração para o ano fiscal (iniciado em janeiro e com conclusão em dezembro).

Neste modelo de ciclo orçamentário, a iniciativa das três leis é prerrogativa do Poder Executivo. Os projetos de lei referentes a cada um destes instrumentos (PPA, LDO e LOA) são aprovados pelo Congresso Nacional, que pode apresentar emendas aos projetos; após votação em plenário, cabe ao presidente da República aprová-las ou vetá-las, parcial ou integramente. Vale destacar que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas quando são compatíveis com o PPA e com a LDO.

De acordo com calendário proposto pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o chamado Ciclo Orçamentário deve respeitar os seguintes prazos para ser apresentado ao Congresso Nacional:

·          PPA – 31 de agosto (a cada 4 anos)

·         LDO – 15 de abril (Anual)

·         LOA – 31 de agosto (Anual)

Indicadores: fazem parte do processo de avaliação de uma política pública. São ferramentas de gestão e instrumentos de controle social que medem um fenômeno, suas alterações e podem indicar a direção de mudanças necessárias. Os indicadores são elementos concretos, observáveis na realidade, que indicam a medida do sucesso ou do fracasso em relação a objetivos propostos e a resultados esperados.

Nas últimas décadas o conceito “orçamento sensível a gênero” recebeu ênfase. Ele não diz respeito a um orçamento específico para as mulheres, mas à orientação das finanças e dos gastos públicos na direção do enfrentamento das desigualdades vividas pelas mulheres. A análise do orçamento concebida deste modo busca compreender as implicações de qualquer forma de gasto ou método de arrecadação de recursos públicos para enfrentar as desigualdades ou no que tange à sua produção e reprodução.

Planejar com perspectiva de gênero significa estruturar a ação a partir do desafio de promover a igualdade, enfrentando as estruturas que reproduzem as relações de dominação e subordinação de gênero. No Estado, significa conceber a política pública, desenhar programas, desenvolver, monitorar e avaliar toda a ação do poder público – nos campos sociais, econômicos, do desenvolvimento – através de tal perspectiva.

Para realizar o diagnóstico, é preciso obter informação fidedigna sobre a desigualdade de gênero e raça, mediante dados desagregados por sexo e raça/cor. A chamada “cegueira de gênero” ou “cegueira para raça”, no planejamento das políticas públicas, ancora-se em categorias abstratas ou muito gerais de beneficiários/as e públicos-alvo de políticas públicas, como comunidade e família, que não permitem o reconhecimento das desigualdades de gênero e raça. Por não visibilizá-las nem reconhecê-las, o planejamento das políticas gera a reprodução das relações existentes, tendendo a excluir as mulheres, os/as negros/as dos recursos e dos benefícios que a ação possa proporcionar.

O objetivo da análise de gênero e raça é avaliar se as necessidades e as prioridades das mulheres e dos homens de todos os segmentos raciais constam das políticas públicas, e se estas contribuem ou não para reduzir o quadro existente. Exige a construção de forma participativa, de modo que as pessoas, possíveis beneficiárias dessas políticas, tenham controle sobre o processo de diagnóstico e o planejamento das ações indicadas para superar os problemas identificados.

O processo de planejamento com perspectiva de gênero e raça é eminentemente político, uma vez que a superação das desigualdades exige a redistribuição dos recursos e do poder. O conflito inerente a tal processo requer uma arena política para o debate e a negociação de soluções. Se esta dimensão não é assumida, as políticas até podem melhorar imediatamente as condições materiais de vida das mulheres e de suas famílias, entretanto, de modo conservador, seguir preservando a desigualdade, a divisão sexual do trabalho, as relações de dominação/subordinação, sem afetar a questão estratégica da redistribuição equitativa dos recursos e do poder entre os gêneros. A despeito disto, não podem ser desconsiderados os elementos técnicos do planejamento, que garantem que as propostas sejam informadas por esses fatores.

As relações de gênero, como estudado no conceito de interseccionalidade, são influenciadas por outras dinâmicas de produção e reprodução das desigualdades, a partir dos conflitos de classe, gênero, étnico-raciais, geracionais, regionais, entre o urbano e o rural, relacionadas à orientação sexual, às condições ambientais etc., e também pela articulação entre estes elementos, em diferentes combinações, que acarretam condições ainda mais difíceis de exercício dos direitos humanos pelas mulheres.

É importante que a análise de gênero reconheça esse caráter multidimensional da desigualdade, decifrando as variadas formas de opressão vividas pelas mulheres, nos diferentes grupos sociais em que estão inseridas. O enfrentamento dessas múltiplas formas de discriminação demanda atenção especial e apoio efetivo das políticas públicas, para que as mulheres de diferentes contextos possam superar situações difíceis, condições históricas de privação, como é o caso, por exemplo, das mulheres indígenas e negras em sociedades de passado escravagista, como a brasileira.

Para o planejamento de gênero, a análise dessas dinâmicas é muito relevante, pois determina não somente a posição de mulheres e homens em relação à política pública, como os impactos que tal política poderá produzir sobre as relações de gênero no sentido de enfrentar as desigualdades ou, pelo contrário, de agravá-las.

Nesse processo, os Indicadores Sociais constituem os instrumentos de descrição e medida:

a)    das atuais condições de uma dada realidade (exemplos: condições de vida de uma população; características e dimensões de determinado fenômeno, como a desigualdade salarial entre homens e mulheres; situação, como o acesso à pré-escola, em determinada comunidade;

b)    b) das mudanças em curso ou resultantes da intervenção em uma dada realidade.

Indicadores sociais são medidas que operacionalizam um conceito abstrato ou processo decisório, consistindo em ferramentas fundamentais para a visualização e o entendimento dos problemas sociais. Os indicadores são subsídios indispensáveis nos processos de tomada de decisão, nas fases de formulação e na implementação de políticas, programas e projetos.

Segundo Jannuzzi (2009), a cada etapa da formulação e da implementação de políticas, programas ou projetos corresponderá um tipo de indicador. Assim, os indicadores de diagnóstico possuem amplitude temática e larga escala, enquanto os indicadores para a formulação tendem a ser sintéticos, associando múltiplos critérios para a tomada de decisões. Os indicadores de implementação devem ser sensíveis às mudanças, e os indicadores para avaliação devem ser específicos e conclusivos acerca da eficiência. Os indicadores de avaliação poderão demonstrar se a intervenção governamental provocou as mudanças esperadas e em que proporções, se a situação se manteve ou se o quadro se agravou.

Os indicadores do diagnóstico servirão de referência para todo o desenvolvimento do trabalho. Eles constituem o marco zero, a linha de base, o ponto de partida. As necessidades e os problemas detectados permitem avaliar as demandas por serviços e/ou os equipamentos sociais que orientam os procedimentos de intervenção em dado setor. Por exemplo, se precisamos implementar um projeto de oferta de pré-escola/creches em determinada região, é fundamental buscar informações que permitam dimensionar a magnitude da demanda por este serviço.

Nesse sentido, os indicadores de diagnóstico constituem referências importantes para a definição dos indicadores de processo e de resultados, também definidos no detalhamento do projeto e, eventualmente, redefinidos em sua implementação.

De acordo com Jannuzzi (2000); Cohen & Franco (1993), Indicadores de gênero e raça, a construção e a seleção de indicadores dependem da qualidade das informações geradas (base de dados) e da disponibilidade e da qualidade dos dados secundários para embasamento do processo decisório. Há um consenso entre estudiosos e planejadores/formuladores de políticas públicas sobre a importância da existência de dados para a construção dos indicadores que irão nortear e apoiar estudos e processos de formulação e implementação de políticas públicas, programas e projetos.

Se o planejamento e o orçamento consistem em espaços decisórios estratégicos, é relevante a incorporação da perspectiva de gênero e raça. Todo processo que envolve as Leis do Ciclo Orçamentário – desde sua elaboração, pelos processos de debate e decisão, até a execução do orçamento e, finalmente, a avaliação dos resultados – não pode deixar de atender ao enfrentamento às desigualdades de gênero e raça no país.

O orçamento público conecta e põe em prática os enunciados e os compromissos de políticas públicas de igualdade de oportunidades para homens e mulheres, permite visualizar operativamente como são gastos os recursos, quanto e como o Estado investe em diversos níveis, em políticas a favor da igualdade. A introdução da dimensão racial na análise dos orçamentos constitui uma inovação, além de ser uma contribuição que o Brasil oferece aos demais países para a incorporação dessas iniciativas, sobretudo a busca pelo trabalho com as duas dimensões – gênero e raça – que, em nosso país, são estruturantes na construção das desigualdades.

Nesta perspectiva, a gestão é entendida como uma instância de controle ou de aferição permanente da relação entre os objetivos, os recursos (ou insumos), os procedimentos adotados e os resultados esperados. Desta forma, torna-se possível interferir nos rumos das ações, produzir alterações, inclusive em torno dos “pontos de partida”, das concepções e das decisões que orientaram o processo.

Vale ressaltar novamente que o princípio da transversalidade de gênero e raça/etnia na formulação das políticas públicas foi explicitado e definido como um desafio da gestão pública já no PPA 2004-2007, a partir do entendimento de que estas categorias constituem dimensões estruturantes das desigualdades sociais.

A Gestão do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, é preciso salientar a preocupação em articulá-lo com o PPA 2008-2011, garantindo, assim, um compromisso mais efetivo de todos os setores envolvidos com as políticas de promoção da igualdade de gênero e da autonomia das mulheres.

A concretização dos objetivos do PNPM exige o investimento de um montante expressivo de recursos não somente por parte da SPM, como também de outros ministérios e secretarias que desenvolvem ações específicas para a promoção da igualdade entre homens e mulheres ou que conseguem, nos programas existentes, tornar realidade a perspectiva da transversalização de gênero.

A definição e a associação de recursos a programas voltados para as temáticas de gênero e raça são desafios, tendo em vista as dificuldades de construção de um orçamento que agregue investimentos em políticas de promoção da igualdade.

Se o planejamento da ação pública não é efetuado a partir de tais dimensões, torna-se muito difícil mensurar e avaliar os resultados da ação governamental orientada para a promoção da igualdade, bem como estimar os investimentos realizados em cada órgão setorial. Em alguns casos ainda não foi possível desagregar do total de recursos previstos no PPA dos/as ministérios/secretarias o montante que seria alocado especificamente para as mulheres nas ações dispostas neste II PNPM. Reforça-se, assim, a necessidade de sensibilização para a questão de gênero e raça junto aos governos federal, estadual, distrital e municipal, no momento de definição de parâmetros e prioridades de atendimento, bem como junto aos movimentos sociais, na reivindicação do atendimento às demandas.

Como meio de melhor implementar a articulação entre as ações de gênero e raça, e seu monitoramento, foi constituído pela Portaria n.º 36, de 7 de maio de 2009, um Grupo de Trabalho, composto por representantes de cada Subsecretariada SPM, um/a representante, respectivamente, das Secretarias de Políticas de Promoção da Igualdade Racial e Direitos Humanos, duas representantes de entidades do movimento de mulheres negras e lésbicas com assento no Conselho Nacional dos Direitos da Mulher e, como convidadas, seis representantes da sociedade civil, do movimento de mulheres negras e lésbicas.

O Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Planapir), apresenta um conjunto de políticas a serem implementadas pelo governo, seguindo os princípios da transversalidade, da descentralização e da gestão democrática.

O Programa Brasil Quilombola (PBQ) foi criado em 2004, com o objetivo de coordenar as ações governamentais – articulações transversais, setoriais e interinstitucionais – para as comunidades remanescentes de quilombos, com participação da sociedade civil. O Programa é coordenado pela SEPPIR, por intermédio da Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais. Suas ações são executadas por 23 órgãos da administração pública federal, além de empresas e organizações sociais.

O conjunto de ações inseridas no Programa é proveniente dos órgãos governamentais e é compatível com os respectivos recursos, constantes da Lei Orçamentária do Plano Plurianual, na qual também estão previstas as responsabilidades de cada órgão e os prazos de execução. A definição das ações mais apropriadas para cada instância é consolidada a partir das demandas das comunidades.

As ações do Programa Brasil Quilombola para o PPA 2008-2011 estão balizadas nos mesmos princípios e apresentam uma ampliação de seu escopo, em grande parte oriunda da Agenda Social Quilombola, sobre a qual se falará mais adiante.

A Agenda Social Quilombola tem como objetivo articular as ações existentes no âmbito do governo federal pelo Programa Brasil Quilombola (PBQ), a partir dos eixos:

·         acesso a terra;

·         infraestrutura e qualidade de vida;

·          inclusão produtiva e desenvolvimento loca l;

·         direitos de cidadania.

Esta ação garante a inserção das comunidades quilombolas em outro esforço de inclusão do governo federal, o Programa Territórios da Cidadania, que prevê inúmeras ações e investimentos nas regiões com os mais baixos índices de desenvolvimento humano. Constitui-se de uma articulação focada na melhoria das condições de vida dos brasileiros que historicamente se encontram à margem do acesso a terra, à educação, à saúde, ao emprego, à cultura. Serão atendidas 1.739 comunidades quilombolas, localizadas em 330 municípios de 22 estados brasileiros.

A gestão da ASQ é estruturada a partir do Comitê Gestor Interministerial, de caráter deliberativo e executivo, e dos comitês estaduais, de caráter consultivo e propositivo. O Comitê Gestor Interministerial é composto por todos os Ministérios e Secretarias Especiais (Decreto 6.261), sendo coordenado pela SEPPIR. Os comitês estaduais são importantes instâncias de gestão descentralizada do Programa Brasil Quilombola. Possuem dinâmicas estaduais próprias, contam com uma composição mista, com integrantes do poder público (gestores municipais, estaduaise federais) e da sociedade civil (comunidades quilombolas). Os comitês objetivam o aumento do controle social e a otimização da implementação das políticas públicas nas comunidades quilombolas. Os Comitês Estaduais funcionam como elo entre a SEPPIR e os demais órgãos integrantes do Programa, os gestores estaduais e municipais e as organizações quilombolas. A participação destas últimas possibilita estabelecer o cruzamento de suas realidades, demandas e perspectivas na elaboração do planejamento, na execução, no monitoramento e na avaliação das políticas públicas.

Unidade- 3: Monitoramento e Avaliação de Programas e Projetos.

Historicamente, em especial na área das políticas sociais, um conjunto de fatores contribuiu para que as atividades de monitoramento e avaliação, quando realizadas, não cumprissem suas reais finalidades. Segundo Buvinich (1999), essa tendência modificou-se a partir dos anos 1990, com o surgimento de uma nova visão na condução das políticas sociais.

Entretanto, apesar das mudanças propostas, não se pode afirmar que a reforma administrativa tenha operado efeitos imediatos nas práticas de planejamento, monitoramento e avaliação de políticas, programas e projetos sociais no país.

De acordo com Cotta (1998, pag. 103), em referência ao final da década de 1990, “apesar de ser um tema recorrente na literatura, a avaliação de programas sociais ainda não foi incorporada ao cotidiano da administração pública. Em parte devido à complexidade inerente às metodologias de avaliação, em parte devido ao desinteresse dos policy makers ou formuladores de políticas públicas e à desconfiança dos responsáveis pelos programas, tem-se deixado de lado um poderoso instrumento gerencial, capaz de subsidiar o processo decisório e de lançar luz sobre a lógica das intervenções na realidade social.”.

A formulação de políticas, programas e projetos, seu monitoramento e avaliação devem conter dimensões que reflitam, na prática, um novo paradigma de gestão pública, considerando a importância de fortalecer a democracia participativa no país, inclusive por meio dos instrumentos e das práticas que apoiam o processo decisório.

A função primordial do monitoramento e da avaliação é: supervisionar o processo de implementação de políticas, programas e projetos, de forma a garantir a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais. O monitoramento e a avaliação constituem etapas fundamentais da formulação e da implementação de políticas públicas.

Eficiência: relaciona-se à minimização dos custos e à maximização dos resultados. “Fazer mais com menos”.

Eficácia: grau de alcance das metas programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Está relacionada aos resultados sobre a população beneficiária e a sociedade.

Efetividade: correspondência entre os objetivos propostos e os resultados atingidos, ou seja, a relação entre os resultados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados).

Preconizando mudanças na concepção e na forma de implementação de políticas e ações governamentais, a reforma apoiava-se em alguns princípios, assim expostos e comentados por Marini Ferreira (1999):

·         Focalização da ação do Estado no cidadão, o que significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania;

·         Reorientação dos mecanismos de controle para resultados, o que significa evoluir de uma lógica baseada tão-somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos;

·         Flexibilidade administrativa, que permita a instituições e pessoas alcançarem seus objetivos;

·         Controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximo da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados, esse controle não pode se limitar apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem de ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos (Ferreira, 1999:87; grifos nossos).

Esses mesmos princípios, portanto, orientaram a concepção do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) da Administração Pública, que permanece em vigor. Isto significa que, do ponto de vista do acompanhamento e da avaliação da implementação de programas e ações governamentais, passaram a ser considerados novos aspectos do processo, como:

·         Participação da comunidade na formulação de tais ações;

·         Resultados alcançados em face das metas estabelecidas e das mudanças esperadas na situação-problema identificada inicialmente (avaliando-se os efeitos da ação sobre a qualidade de vida da população);

·         Satisfação da população com esses resultados;

·         Atuação das instituições parceiras (quando houver) e sua contribuição para os resultados alcançados;

·         A criação de mecanismos de prestação de contas para a sociedade sobre as ações governamentais e seus resultados.

O Sistema de Convênios (SICONV): prevê o registro de todos os passos para a celebração e o acompanhamento dos Convênios firmados entre os diferentes setores governamentais (incluindo as instâncias federal, estadual e municipal), e do governo com a sociedade civil. O SICONV é um sistema desenvolvido em plataforma web que permite aos órgãos convenentes e concedentes o gerenciamento on-line de todas as propostas enviadas e dos convênios firmados com o governo federal. Este sistema foi elaborado para padronizar e dar transparência às descentralizações de recursos públicos em todas as áreas do governo federal. Ele é autoexplicativo e no próprio Portal os órgãos e as entidades da sociedade civil poderão aprender, através de curso direcionado, a utilizar todas as ferramentas de que ele dispõe, tanto para apresentação de propostas como para os encaminhamentos para a formalização, e para – ao final – fazer a prestação de contas dos recursos utilizados. Há profissionais designados nos ministérios para acompanhar e orientar os convenentes no uso do SICONV.  

De acordo com Rua (1999, pag. 7), o monitoramento também é conhecido como avaliação em processo, consistindo em “uma ferramenta utilizada para intervir no curso de um programa, corrigindo sua concepção. É o exame contínuo dos processos, produtos, resultados e os impactos das ações realizadas. O monitoramento permite identificar tempestivamente as vantagens e os pontos frágeis na execução de um programa e efetuar os ajustes necessários à maximização dos seus resultados e impactos”.

Além dos prazos, consideram-se todos os fatores intervenientes no processo de construção, como: instituição responsável/pessoas e parcerias envolvidas; tempo necessário para o processo de licitação para a compra de materiais de construção (quando couber); aquisição e entrega do material.

Até as condições climáticas da localidade são passíveis de interferência no andamento da obra e, portanto, devem ser levadas em conta no processo de acompanhamento. Neste caso, pode ser criada outra categoria de acompanhamento: fatores externos, por exemplo. Há uma série de situações que não depende do controle dos/as gestores/as e pode influenciar profundamente os resultados esperados. Exemplos: chuva acima da média prevista; crise política no município; mudança de decisores/as na condução do projeto, entre outras.

Os Instrumentos necessários para o acompanhamento das ações são:

a) Indicadores de processo - Na fase de monitoramento são utilizados indicadores de processo para sinalizar o cumprimento de prazos e metas e a obtenção de produtos esperados para cada ação. Esses indicadores constituem instrumentos essenciais para a condução do monitoramento e deverão ser definidos para todas as ações previstas, sempre levando em conta os prazos determinados para cada fase e/ou etapa do processo de implementação do projeto. 

Estes indicadores de processo muitas vezes se confundem com as metas e com os produtos esperados, podendo ser assim representados: obra da creche concluída; um ônibus escolar adquirido; duas nutricionistas contratadas. Alguns autores, como Buvinich, mencionam indicadores de insumos e de produtos, além de indicadores de processo.

Os “Meios de verificação” referem-se aos meios que permitirão constatar/confirmar os indicadores apontados. No caso dos indicadores de processo, pode ser um relatório, um contrato assinado, a documentação comprobatória de um veículo adquirido, ou seja, os indicadores de processo são verificados/confirmados por diferentes meios.

b) Frequência do acompanhamento - Além da definição de indicadores, é preciso estabelecer a frequência do acompanhamento do projeto, o que significa o tempo em que será efetuado o monitoramento dos indicadores definidos. Exemplos: monitoramento bimestral/ trimestral/ semestral – sempre considerando a complexidade e o tempo necessário para a evolução de cada ação e/ou etapa. O acompanhamento poderá ser feito com frequências variadas, de acordo com a natureza e o ritmo das ações.

c) Criação de sistemas informatizados  - O princípio da transparência, assim como a necessidade de tornar mais ágil o processo decisório exigem a utilização de sistemas que possibilitem o registro e a divulgação de dados referentes à implementação de políticas, programas e projetos.

d) Relatórios diversos e complementares - Documentos referentes a procedimentos distintos, tais como: análises qualitativas (exemplo: estudo sobre a satisfação das beneficiárias de um projeto/ação); informações qualitativas ou não previstas; identificação de problemas na rede de instituições parceiras (é definido como reunião de esforços com objetivo comum) na execução do projeto; relatos sobre fatores externos (não previstos) que influenciaram o andamento das ações, entre outros.

e) Outros mecanismos  - Nomeiam-se mecanismos os demais meios a serem utilizados tanto pela equipe técnica quanto pela comunidade e demais instituições que integrarem a rede de parceiros (quando for o caso). Aí estão incluídas as formas complementares de monitoramento a serem adotadas, por exemplo:

·         Instituição de um grupo de interlocutores/as locais.

No exemplo da creche, um grupo de moradores/as para acompanhar o projeto passo a passo (seriam os/as inter locutores/as principais da equipe técnica, por exemplo, quando quisessem informações qualitativas sobre o andamento do processo);

·         Participação de Conselhos locais, como os Conselhos Municipais dos Direitos da Mulher, Conselhos de Participação e Desenvolvimento da Comunidade Negra, entre outros, que no exercício do controle social atuariam no apoio ao monitoramento do processo de implementação do projeto.

A avaliação é tida como um processo sistemático de análise que permite compreender, de forma contextualizada, todas as dimensões e implicações de uma ação para estimular seu aperfeiçoamento. A avaliação oferece o suporte necessário para a tomada de decisão em diferentes fases da formulação e da implementação de políticas públicas.

A característica fundamental da avaliação de programas é, certamente, seu caráter aplicado. Os/as avaliadores/as não podem perder de vista este aspecto, que garante a produção de trabalhos com utilidade prática. Esta modalidade de pesquisa visa atender às demandas por informação de administradores/as de dado programa ou projeto. Juntamente com o monitoramento, de forma complementar, a avaliação deve ser entendida como um processo que visa garantir a eficiência na alocação de recursos, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

Assim a definem Aguilar e Ander-Egg:

“A avaliação é uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida, destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira válida e confiável dados e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos comprovando a extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia para uma tomada de decisões racional e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores associados ao êxito ou ao fracasso de seus resultados” (AGUILAR & ANDER-EGG, 1994, pag.31, 32).

Para estes autores, a avaliação “enquanto pesquisa social consiste em aplicar o método científico ao conhecimento de um aspecto da realidade” e terá sempre por finalidade o conhecimento orientado para melhorar as formas de agir sobre uma dada realidade. A definição acima nos mostra que a avaliação pode ser feita em diferentes momentos, servindo a diversos propósitos. Assim, sua tipologia depende dos distintos critérios adotados.

A avaliação propriamente dita é precedida por uma série de tarefas:

1. A primeira é traçar um perfil completo da intervenção, examinando seus objetivos, coletando informações sobre seu mecanismo de implementação, conhecendo a equipe responsável e indagando sobre os grupos e os indivíduos cujos interesses são afetados por seu conteúdo.
2. A segunda é identificar a finalidade da avaliação. É fundamental que se saiba quem demanda informações e para que elas servirão. Nesta fase inicial também é imprescindível a delimitação do objeto de investigação, mediante identificação dos aspectos do programa ou projeto que serão avaliados. O próximo passo é a definição da estratégia metodológica, que abrange as seguintes dimensões: desenho da pesquisa, critérios de avaliação, procedimentos de amostragem, coleta de dados, seleção das técnicas estatísticas e apresentação dos resultados. Destaca-se a importância da seleção de critérios adequados de avaliação, que devem: a) refletir os objetivos da intervenção; b) ser mensuráveis; e c) incorporar a visão dos/as atores/atrizes sociais relevantes, principalmente os beneficiários do programa ou projeto (Cotta, 1998).

Do ponto de vista do momento de sua realização, a avaliação pode ser assim classificada, segundo Aguilar e Ander-Egg (1994:41):

·            Avaliação antes, ou ex-ante, efetuada antes do início da ação ou do projeto/programa. Sua finalidade é “proporcionar critérios racionais sobre a conveniência ou não de levar a cabo um programa ou projeto”. Neste caso, os autores identificam três aspectos a serem considerados: a) pertinência do projeto em relação à realidade; b) coerência e congruência internas, a partir da análise das relações entre meios ou recursos e objetivos; objetivos gerais, objetivos especiais e metas; diagnóstico e proposições; c) rentabilidade econômica das diferentes ações para alcançar os objetivos propostos.

·            Avaliação durante a implementação, também pode ser denominada avaliação de gestão, avaliação contínua, avaliação concorrente, monitoração ou avaliação concomitante. Seu objetivo principal é “avaliar as mudanças situacionais, isto é, estabelecer até que ponto se está cumprindo e realizando o programa ou prestando um serviço de acordo com a proposta inicial”.

·            Avaliação ex-post, realizada após o término do projeto/programa. Neste caso, segundo os autores, deve-se estabelecer uma diferença entre a avaliação do fim do projeto e a avaliação ex-post. A primeira será empreendida assim que o projeto for concluído, enquanto a segunda deverá ocorrer “quando o programa ou projeto alcançou seu pleno desenvolvimento (meses ou até anos depois de finalizada a execução)”. Por esta razão, este tipo de avaliação também é nomeado avaliação de impacto ou avaliação pós-decisão, e possui duas finalidades principais:  a) avaliar os ganhos dos resultados gerais em termos de: eficiência, produtos, efeitos e impacto; b) adquirir conhecimento e experiências para outros programas ou projetos futuros.

Assim, a avaliação de processo diz respeito à dimensão de gestão. Sua finalidade é julgar se a intervenção está sendo implementada conforme planejado, se a população-alvo está sendo atingida, se o cronograma está sendo cumprido, se os recursos estão sendo usados com eficiência etc. Trata-se, enfim, do acompanhamento sistemático da evolução das metas do programa ou projeto. A avaliação de resultados tem objetivos mais ambiciosos, sendo o primeiro deles indagar se houve alterações na situação-problema após a intervenção.

Outras classificações são apresentadas segundo diferentes critérios, como o de quem a executa, que pode gerar os seguintes tipos, conforme Cohen e Franco (1999):

·         Avaliação externa – realizada por pessoas de fora, alheias à organização;

·         Avaliação interna – realizada dentro da organização gestora do projeto;

·         Avaliação mista – procura combinar os dois tipos anteriores. “Desta maneira se pretende superar as dificuldades, ao mesmo tempo em que se preservam as vantagens de ambas as avaliações”. Os autores apontam divergências sobre a vantagem de avaliadores externos, seja por darem mais importância ao método, ou por desconhecerem especificidades dos projetos; ao mesmo tempo, os/as avaliadores/as internos/as podem estar envolvidos/as demais com as propostas e os processos para poderem manter a objetividade necessária ao desenvolvimento da avaliação. Daí a solução de uma avaliação mista;

·         Avaliação participativa – tem por finalidade “minimizar a distância que existe entre o avaliador e os beneficiários”, e se apoia em bases teóricas e metodologias próprias.

Ainda segundo este critério, também pode ser considerada a autoavaliação, pela qual as pessoas envolvidas na execução do projeto “avaliam e julgam suas próprias atividades para determinar se estão cumprindo as metas propostas” (AGUILAR & ANDER, 1994).

A Avaliação Final de um projeto, programa ou política de governo diz respeito aos resultados alcançados. A análise do cumprimento dos objetivos ou finalidades imediatas do projeto propiciará a mensuração da eficácia, pois os projetos sociais objetivam o atendimento de uma demanda social, a satisfação de uma necessidade de determinada população.

Partindo do princípio de que a “razão essencial” do projeto social “é produzir mudanças em alguma parcela da realidade, solucionar um problema social, ou prestar um serviço a um determinado subconjunto populacional”, Cohen e Franco (1999:102, 103), defendem que, operacionalmente, a eficácia é o grau em que se alcançam os objetivos e as metas do projeto na população beneficiária, em determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Para monitorar e avaliar “o grau em que se alcançam os objetivos e metas”, é necessária a criação de instrumentos, como os indicadores de resultado, referidos à dimensão social do projeto.

De acordo com López apud Cohen & Franco (1999, pag. 107), “a efetividade tem duas dimensões em função dos fins perseguidos pelo projeto. É a medida do impacto (...) ou o grau de alcance dos objetivos (...)”.

Os indicadores de resultados, eventualmente com o auxílio de outros instrumentos, também irão medir, em última instância, os impactos daquela intervenção governamental. Assim, os principais objetivos do projeto devem orientar a definição/construção dos indicadores de resultado e de impacto.

Também deverão ser criados os indicadores de sustentabilidade. Segundo Borba (1999), “o conceito de sustentabilidade adiciona uma dimensão de tempo à efetividade do projeto”. Isto significa que os/as gestores/as ou coordenadores/as das atividades em curso devem se preocupar com a permanência dos resultados da ação, no médio e longo prazo, após a avaliação final de uma política, um programa ou um projeto.

Ainda que comprovada em uma avaliação inicial, a sustentabilidade de uma ação pode e deve ser aferida periodicamente, quando da implementação do projeto ou na fase de uma avaliação ex-post (tendo em vista a possibilidade de ocorrência de fatores externos).

A implantação de sistemas de indicadores está incluída entre os esforços de aprimoramento das práticas de planejamento e gestão, com ênfase no planejamento estratégico e avaliação dos resultados de políticas públicas, programas e projetos a cargo das diferentes instâncias governamentais. A criação de sistemas de informação que apóiem o processo decisório é tida como aspecto fundamental da modernização do aparelho administrativo, orientada para a racionalização do gasto público. Este seria um procedimento de gestão estratégica, “com uma clara definição de visão, objetivos e metas, e com critérios e indicadores para poder avaliar o desempenho das organizações e os programas através dos quais se implementam as políticas de governo” (BOZZI, 2001, pag.31).

A avaliação de resultados é realizada nos diferentes níveis das ações implementadas. Assim, em um modelo apoiado em políticas, programas e projetos, a avaliação dos resultados das políticas estará vinculada à dos programas e dos projetos – estes últimos, considerados sistemas de ações mais restritas. Portanto, os níveis de controle e avaliação de resultados são variáveis, conforme a instância decisória ou executora, passando dos planos mais concretos de atuação direta sobre a realidade ao plano da elaboração e gerência dos programas, alcançado os níveis superiores das políticas, que estabelecem os objetivos mais gerais a serem atingidos.

Avaliação e Monitoramento do Plano Plurianual

O planejamento da programação, o monitoramento da execução orçamentária, a avaliação e a revisão do PPA são as peças básicas do ciclo de gestão que, a partir da perspectiva de médio prazo, integrados ao longo de quatro exercícios, viabilizam o alcance dos objetivos de governo.

O monitoramento consiste no acompanhamento contínuo da execução físico-financeira das ações e dos programas do PPA, possibilitando análises para a identificação e a superação das dificuldades enfrentadas. Ao final de cada exercício, efetua-se a avaliação dos resultados da implementação do Plano e seus programas. A revisão dos programas conclui o ciclo de gestão, introduzindo as recomendações de aperfeiçoamento, provenientes da avaliação, na gestão e na concepção dos programas que integrarão a proposta de revisão do PPA e o Projeto de Lei Orçamentária Anual.

A realização da avaliação de um programa governamental tem como objetivos:

·         Aferir, de forma sistemática, seus resultados e compará-los com resultados preestabelecidos;

·         Identificar e analisar as causas dos possíveis desvios observados na operação e/ou nos resultados obtidos; e
·         Propor recomendações para subsidiar a tomada de decisão acerca das medidas corretivas a serem adotadas para garantir a obtenção dos resultados esperados pela sociedade.

O monitoramento é um processo permanente de coleta, análise e sistematização de informações e de verificação do andamento de um programa, em comparação com o desempenho pretendido.

A avaliação anual do PPA é o principal insumo da revisão do PPA, já que envolve a participação de gerentes de programas, Órgãos Setoriais e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Os resultados da avaliação ajudam a apontar problemas de execução e indicam oportunidades de melhoria na programação dos órgãos.

Unidade-4: Elaboração de Projetos e Legislação.

Todo projeto possui o que se denomina público-alvo, que pode ser caracterizado por sua localização geográfica, faixa etária, uma questão específica, pertencimento racial, de gênero etc. Logo, o público-alvo direto desta proposta são as mulheres brancas e negras. Já os diferentes grupos que poderão ser contemplados com projetos relacionados às temáticas de gênero e raça são os beneficiários indiretos.

Dessa forma, além de conhecer o público-alvo, o gestor deverá saber que a focalização é mais um dos critérios utilizados para formular projetos, recorta com maior precisão os reais beneficiários diretos do projeto. Assim, focar significa uma atuação direcionada ao público-alvo estabelecido, atentando para as distintas particularidades e especificidades, em nosso caso, das mulheres. Portanto, é preciso conhecer detalhadamente as características do público-alvo, pois somente assim será possível desenhar um projeto adequado às suas necessidades e características socioculturais.

Lembrando, que a premissa para um bom projeto é o conhecimento do contexto e, assim, os benefícios e os resultados se tornam mais satisfatórios. Definindo o foco, controlamos os recursos e temos condições de prever as possíveis insatisfações, o que possibilita ampliar o impacto positivo produzido pelo projeto.

Planejamento: configura-se como a possibilidade de estabelecer um caminho para a ação, fixar os objetivos a serem alcançados, calcular as atividades e os meios para torná-los possíveis em determinado intervalo de tempo. Um bom planejamento na área da gestão de projetos é uma condição para que se viabilize o alcance das metas e o domínio das diferentes etapas do processo.

Compromisso ético: é entendido para além de um conjunto de valores morais fundados na lisura e na honestidade, mas como uma atitude de comprometimento da/o gestora/o com os resultados efetivos das ações, com as expectativas do público-alvo e, ainda, com a transformação positiva das condições sociais.

No que se refere ao Perfil, o gestor deve buscar uma visão crítica, interrogando-se continuamente sobre o sentido de seu agir, com condições de explicitar os problemas que possam surgir no decorrer do processo.

Conforme abordado, é imprescindível que o gestor conheça o contexto em que irá desenvolver determinado projeto social e tenha condições de planejar e definir ações que alterem de forma positiva a situação. Espera-se também que, distinguindo as variáveis que implicam a resolução de um problema, adquira-se uma noção realista do esforço, assim como do custo necessário à intervenção.

Uma das principais orientações na gestão de políticas públicas é a necessidade de saber operar diferentes recursos para o sucesso de um empreendimento. Um pressuposto relevante é a avaliação exata ou, pelo menos, aproximada dos recursos disponíveis ao gerenciamento. O ato de avaliar possibilita não apenas conhecer a dimensão das condições já existentes, como também propicia saber quais meios serão necessários para atingir os objetivos esperados. Portanto, planejar adequadamente a gestão garante a racionalidade no uso dos recursos.

Uma gestão planejada reflete o controle preciso das ações, dos recursos mobilizados, dos anseios dos/as envolvidos/as e dos resultados. Conforme a especialista em planejamento e gestão de projetos, Heloísa Lück,

projetos que estabelecem objetivos e metas, sem efetivamente levar em consideração as condições para implementá-los, podem não passar de sonho. Podem, ainda, contribuir para a construção de uma cultura de desperdício e fracassos crônicos, uma vez que são realizados trabalhos e despendidos recursos e energia, sem chance de sucesso (LÜCK, 2003, pag. 32).

Cabe abordar um último elemento, que deve ser considerado de forma substantiva, no planejamento de uma ação: o TEMPO. É função do gestor projetar o período necessário para a execução da ação. Quando nos referimos ao tempo, é importante evidenciar que aqui há duas dimensões: uma que envolve a duração do planejamento e a elaboração de um plano de trabalho, ou seja, o tempo despendido para planejar a ação; e outra, relacionada ao período de implementação, que abarca o desenrolar da própria ação, ou seja, do projeto.

Como já enfatizado, um dos pilares da cultura da gestão é o planejamento, e este incide diretamente no tempo gasto no desenvolvimento do projeto, uma vez que:

[...] o planejamento é apresentado como a estratégia fundamental para a economia e o bom uso do tempo. É indicado que toda a hora aplicada em planejamento eficiente economiza três ou quatro horas na execução, além de produzir melhores resultados, maximizando o valor do tempo despendido (LÜCK, 2003, pag. 37 - 38).

Para Sérgio Roberto Bacury Lira, o gestor de políticas públicas deve ter como referência os seguintes pilares: planejamento, transparência, controle e responsabilidade, além da ética, fundamental para nortear sua atuação na sociedade. Ainda segundo o autor, há alguns equívocos aos quais o gestor deve estar atento no trato das decisões próprias à administração pública:

a)    Não programar suas ações de forma planejada, mas concebê-las no dia a dia, conforme a urgência de cada situação.

b)    Não dar importância ao orçamento público, considerando-o como entrave burocrático à sua administração.

c)    Não gostar de descentralizar decisões, por entender que isto significa perda de poder.

d)    Não investir em capacitação nem tampouco buscar as melhores referências profissionais. O seu foco é político e não técnico.

e)    Ter receio de ser transparente, por temer questionamento em torno de suas ações.

f)     Não ter o hábito de socializar informações e de utilizá-las em sua estratégia de ação.

g)    Tentar inventar a roda, quando poderia aperfeiçoar e adequar para a sua realidade as situações já existentes.

h)    Não acreditar que será punido se cometer erros ou prejuízos à sociedade.

i)      Administrar a coisa pública como se fosse uma administração doméstica e baseada em contabilidade de botequim.

j)      Não se preocupar em ser responsável do ponto de vista legal, mas em ser eficiente do ponto de vista político.

É consenso que não podemos considerar apenas as boas intenções no que concerne à melhoria das condições de vida e da promoção dos direitos humanos, pano de fundo dos projetos sociais, como as políticas de gênero e raça. Obstáculos devem ser superados pelo/a gestor/a e pela equipe, caso persigam resultados eficazes e custos eficientes e efetivos. Para transpô-los é necessário percorrer um caminho baseado em metas e resultados, organizado num tempo planejado, executado e monitorado.

A fase de elaboração e redação do Projeto Básico e do Plano de Trabalho é de extrema importância, uma vez que é determinante no que se refere ao futuro êxito do empreendimento.

Todo projeto, mesmo surgido em condições consideradas ideais, ou seja, aqueles que dispõem de antemão de recursos materiais, financeiros e humanos, deve cumprir um encadeamento de sete etapas articuladas: formulação/elaboração, implantação/execução, monitoramento/fiscalização e avaliação. A leitura dessa metodologia proposta deve ser capaz de instruir e orientar, mas nunca impedir a criatividade e a sensibilidade necessárias à elaboração de um projeto.

Como já estudado, projeto é a unidade mínima de destinação de recursos que, por meio de um conjunto integrado de atividades/ações, pretende transformar uma parcela da realidade, suprindo uma carência ou alterando uma situação-problema. Ele deve estar vinculado à implementação de um Programa. Por esta razão, os projetos sociais de enfrentamento das desigualdades de gênero e raça precisam dialogar com os programas e as políticas contidos no II PNPM e no PLANAPIR.

Na acepção geral, PROJETOS são ferramentas de ação que delimitam uma intervenção quanto aos objetivos, metas, formas de atuação, prazos, responsabilidades e avaliação. Projetos sociais constituem uma forma de organizar ações para transformar determinada realidade social; são construções de um grupo de pessoas que deseja transformar boas ideias em boas práticas. Projetos sociais locais bem-sucedidos, elaborados e implementados pela sociedade civil organizada podem e devem, inclusive, integrar-se às ações de governo municipais, estaduais ou de instância federal e, assim, serem replicados em escala maior, gerando políticas públicas, cujos impactos para a coletividade serão mais substantivos e benéficos. Por fim, consideramos importante destacar as orientações acerca do que não deve ser feito, como recomenda Lück (2003, pag. 30):

·         Gastar recursos sem que nos deem resultados, produzindo o desperdício, o que significa o agravamento da situação que objetivamos resolver, uma vez que os recursos são escassos e sujeitos à fiscalização por outras instâncias.

·         Suscitar esperanças fugidias e destruir a credibilidade da organização.

·         Promover a desesperança dos distintos envolvidos, inclusive para ações futuras.

·         Criar a cultura do “faz de conta”, da ação sem comprometimento e da prática inconsequente.

·         Gerar a cultura do fracasso.

·         Estabelecer dificuldades de gestão.

A elaboração do projeto deve atender aos objetivos descritos na ação escolhida, atentando para os critérios estabelecidos nas Chamadas Públicas, nas Normas Técnicas e nos Termos de Referência. As ações contidas no Plano Plurianual (PPA) indicam os objetivos a serem atingidos e norteiam as atividades a serem realizadas.

Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO): tem a finalidade de orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual – LOA com as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública estabelecidas no PPA. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO:

• compreenderá as metas e as prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

• orientará a elaboração da LOA;

• disporá sobre as alterações na legislação tributária; e

• estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Apresentaremos a seguir, de forma sucinta, os itens necessários para a elaboração do Projeto Básico e do Plano de Trabalho com foco em gênero e raça.

Projeto Básico

É o primeiro documento técnico a ser elaborado e enviado para a celebração de convênio é o Projeto Básico, no qual devem ser detalhadas todas as informações técnicas necessárias ao apoio financeiro: características do projeto pretendido, indicação do Programa e Ação em que se insere a proposta, cronogramas físico e financeiro, valor da contrapartida financeira, dentre outras. Segue-se, basicamente, o seguinte roteiro:

Considerações Gerais sobre a instituição proponente - Explicitar, de forma sucinta, a natureza e os objetivos do órgão ou instituição, bem como seu comprometimento com as políticas de promoção da igualdade de gênero e/ou de raça, e a ligação do projeto com a efetivação das ações governamentais previstas nos planos, nos programas e nas ações em vigor. No caso de órgãos do poder público, cabe destacar, quando couber, a existência de ações nas temáticas de gênero e raça sob sua responsabilidade, e o montante de recursos destinados a este fim.

a)     Justificativa: Fundamentar a pertinência e a relevância do projeto como resposta a um problema ou necessidade identificada de maneira objetiva, enfatizando os aspectos qualitativos e quantitativos. Devem ser incluídos na justificativa o diagnóstico e os indicadores sobre a temática proposta e, especialmente, se houver, a análise da situação em âmbito municipal, estadual ou nacional, conforme a abrangência das ações a serem executadas.

b)    Objetivos: Com base na justificativa apresentada, definir – de forma explícita – o que se pretende alcançar com o projeto.

c)     Objetivos Específicos: Corresponde às ações que se propõe executar visando à implementação do projeto. Os objetivos específicos devem ser realizados durante o prazo estipulado para a conclusão do projeto e precisam guardar plena coerência com as metas e os resultados esperados.

d)    Metas/Produtos/Resultados Esperados: As metas são os resultados parciais a serem atingidos; devem ser concretas e expressar a quantidade e a qualidade do objetivo. A clara definição das metas possibilitará a avaliação do resultado da ação. Para descrever as metas, é preciso responder: o que almejamos? Para que e quanto queremos? Por fim, é necessário verificar se as metas descritas contemplam todos os objetivos específicos.

e)     Público-alvo: O público-alvo serão os/as beneficiários/as diretos/as do projeto. Ele deverá ser quantificado e caracterizado a partir de critérios, como faixa etária, sexo, raça, etnia, vulnerabilidade social, situação de domicílio (rural/urbano), entre outros.

f)      Metodologia/Estratégia de Ação: Nesta parte é fundamental explicar como o projeto vai atender aos seus objetivos, de que forma as atividades serão realizadas, como serão coordenadas as atividades, se o grupo diretamente envolvido participará e de que maneira, além de identificar as parcerias envolvidas no projeto.

g)    Prazo: Deverá estar claramente definido o prazo de duração do projeto, referencialmente em dias ou meses. Para tanto, precisará ser levado em consideração o período necessário para a concretização de cada meta. Para a determinação do prazo deve-se levar em consideração o grau de dificuldade para a conclusão de cada etapa do projeto.

h)    Sustentabilidade: Neste item é preciso descrever de que modo o projeto terá continuidade após seu término, levando-se em conta os aspectos econômicos e sociais.

i)      Detalhamento dos Custos: Para melhor entendimento, o detalhamento deverá ser apresentado por meio de uma tabela, na qual constará a descrição de todos os itens, quantidades e valores unitários e totais a serem financiados com recursos públicos. O detalhamento dessas despesas, necessariamente, deverá guardar coerência com o objeto proposto. Despesas para aquisição de bens de capital só serão possíveis se a proponente for órgão público.

j)      Declaração de Contrapartida: Este item refere-se aos recursos financeiros que deverão ser oferecidos pelo/a proponente para o desenvolvimento do projeto. Este recurso poderá ser também em bens e serviços; no entanto, deverão ser mensurados financeiramente.

k)     Declaração de Adimplência: Esta declaração deverá ser elaborada e assinada pelo/a responsável pela instituição proponente, atestando que a mesma não se encontra em débito junto a qualquer órgão da administração pública.

Plano de Trabalho

Traz os dados cadastrais da instituição proponente e um resumo do projeto. O Plano de Trabalho é uma forma mais objetiva de apresentar o Projeto Básico. Assim, é composto por algumas planilhas, que buscam contribuir para melhor planejar a implementação do projeto. Apresentamos as planilhas consideradas essenciais:

a)     Cronograma de Execução: O cronograma de execução deverá retratar as metas e as etapas, com as especificações, o indicador físico, o valor, as realizações físicas de acordo com as unidades de medidas, a unidade de medida, o início e o término da execução de cada uma até a finalização do prazo previsto para a conclusão do projeto. É importante ressaltar que as metas listadas neste item devem estar de acordo com o previsto nos objetivos específicos informados no Projeto Básico.

b)    Plano e Aplicação: Refere-se ao desdobramento da alocação dos recursos no transcorrer do projeto. A alocação dos recursos e a sua consequente utilização devem estar agrupadas por tipos de gastos, que precisam ser correspondentes aos elementos de despesa, de acordo com a legislação vigente.

c)     Cronograma de Desembolso: Do Concedente: preencher, dividindo o valor total do projeto em, no máximo, duas parcelas, se possível, prevendo os valores que serão gastos com as etapas a serem realizadas naquele período. A indicação de até duas parcelas é efetuada tendo em vista que a legislação exige que, a partir da terceira parcela, o proponente deve prestar contas parciais da primeira parcela. No caso de quatro parcelas, prestará contas da segunda, e assim sucessivamente. Do Proponente: registrar o valor a ser desembolsado pelo proponente. Nesta parte, o proponente poderá escolher em quantas parcelas irá disponibilizar sua contrapartida, sendo que elas não poderão exceder o prazo final do projeto.

Contrapartida: de responsabilidade dos estados, municípios e do Distrito Federal, bem como das respectivas entidades autárquicas, fundacionais ou de direito privado (empresas públicas ou sociedades de economia mista), será estabelecida de modo compatível com a capacidade financeira do ente federativo beneficiado, observados os limites (percentuais) e as ressalvas estabelecidos na lei federal anual de diretrizes orçamentárias.

Metas: Você precisa ter metas para atingir seu objetivo. As metas geralmente trazem números, porcentagens e prazos a serem atingidos. Trazem conteúdos quantitativos e qualitativos. Para a realização da meta você tem que executar algumas atividades.

Etapas: Cada meta está subdividida em etapas, que dizem respeito a cada uma das ações e atividades que devem acontecer para se atingir a meta. A etapa organiza o que será desenvolvido, e estabelece as prioridades de execução das diferentes partes até que se complete o todo e se realize a meta.

Quando da formalização de convênio, faz-se necessário observar a legislação que a regula.

A Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008, dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União, por meio de Convênios, Termos de Parceria, Termos de Cooperação – no caso das Instituições Federais – e Contrato de Repasse. Dessa forma, toda instituição pública ou privada que tiver interesse em receber recursos da União por meio de Convênios deverá se credenciar no Portal dos Convênios pelo sistema SICONV, e se dirigir a uma unidade cadastradora no estado em que estiver localizada.

É importante observar os procedimentos e a documentação exigida, conforme artigos 17 e 18 da citada Portaria, no ato do cadastramento, tanto para as entidades privadas sem fins lucrativos quanto para os entes federados. Os Termos de Cooperação que são firmados com as Instituições Federais continuam sendo firmados fora do sistema, porém, o processo será formalizado com toda a documentação exigida na legislação.

Cabe citar algumas legislações complementares que tratam dessa matéria. A Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 12.017, de 12 de agosto de 2009, em sua Seção III, nos artigos 32 a 38, descreve as formas de transferências de recursos públicos para as Entidades Privadas sem Fins Lucrativos. Inclusive, as que são certificadas como entidades beneficentes de assistência social, com certificados expedidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS1, ou por órgão governamental na área de saúde. Aqui também se incluem as OSCIPs – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, para as quais é facultado pela legislação o financiamento de bens de capital. Neste caso, o repasse ocorre por meio de um Termo de Parceria e tem como legislação específica a Lei 9.790, de 1999, e o Decreto 3.100, de 1999.

A contrapartida, quando em bens e serviços economicamente mensuráveis, precisa ser formulada em uma Cláusula do Termo de Convênio, que deverá estar fundamentada pela Concedente. Portanto, há necessidade de informação por parte do proponente sobre a forma de aferição dos itens que compõem a contrapartida, que devem estar de acordo com os preços praticados no mercado. Quando a contrapartida for financeira, precisará ser creditada na conta específica do convênio.

Vale ressaltar o art. 22:

O Plano de Trabalho será analisado quanto à sua viabilidade e adequação aos objetivos do programa e, no caso das entidades privadas sem fins lucrativos, será avaliada sua qualificação técnica e capacidade operacional para gestão do instrumento, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ou entidade repassador/a dos recursos.

O projeto básico ou o termo de referência é peça fundamental para a celebração do convênio e deve ser anexado ao SICONV para análise prévia, ou seja, antes da assinatura do convênio.

As entidades privadas sem fins lucrativos, quando da execução dos convênios, deverão observar os artigos 45 a 48, da Portaria nº 127/2008, que esclarecem a forma de contratação de prestação de serviços por meio da cotação prévia de preço. Tem como obrigação observar os princípios da impessoalidade, da moralidade e da economicidade. São exigidos, no mínimo, três orçamentos e a contratação dos fornecedores ou prestadores de serviços entre os que participaram da cotação dos preços, que deverá selecionar a proposta mais vantajosa em decisão fundamentada. Apresenta-se, porém, uma ressalva: no caso de não haver no mínimo três interessados, é necessária uma pesquisa de mercado antes da contratação.

Quanto aos entes federados, “Para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o uso da modalidade pregão, nos termos da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo utilizada preferencialmente a sua forma eletrônica”.

A Prestação de Contas é regulamentada pelos artigos 57 a 60 da Portaria nº 127/2008. De acordo com a legislação, o órgão ou a entidade que receber recursos da União ficará sujeito/a a prestar contas do total dos recursos recebidos no prazo máximo de 30 dias, contados do término da vigência do convênio ou contrato, ou do último pagamento efetuado, quando este ocorrer em data anterior àquela do encerramento da vigência.

O Cadastro Único de Convênio (CAUC): consiste num subsistema desenvolvido dentro do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), disponibilizado em rede a todas as unidades do governo federal e, na internet, no sítio da Secretaria do Tesouro Nacional. São objetivos:

1. Simplificar a verificação, pelo/a gestor/a público do órgão ou entidade concedente, do atendimento pelo convenente e pelo ente federativo beneficiário de transferência voluntária de recursos da União, das exigências estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e demais legislação aplicável, reduzindo assim a burocracia desse processo e o volume de papéis, otimizando o arquivamento e o espaço físico para guarda.
2. Consolidar as exigências da Constituição Federal, da Lei de Responsabilidade Fiscal e de outras fontes legais e normativas necessárias à realização de transferências voluntárias.
3. Clarificar e precisar as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, evitando-se dúvidas quanto à natureza dos documentos.
4. Ampliar o nível de controle de exigências, possibilitando transparência e exercício de cidadania, na medida em que permite o acesso pela internet.
5. Facilitar a entrega de documentação administrativa, financeira e contábil produzida pelo ente federativo, tais como Relatório de Gestão Fiscal, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Balanço Anual, considerando que o convenente entrega esses documentos uma única vez, e não mais como antes, nos diversos órgãos concedentes.

A prestação de contas será composta, além dos documentos e das informações apresentados pelo/a convenente ou contratado/a no SICONV, dos seguintes documentos: • Relatório de cumprimento do objeto; • Declaração de realização dos objetivos a que se propunha o instrumento; • Relação de bens adquiridos, produzidos ou construídos, quando for o caso; • Relação de treinados ou capacitados, quando for o caso, incluindo lista de presença; • Fotos, exemplares de publicações e de material gráfico; • Declaração firmada pelo agente público responsável informando que a aquisição de equipamentos está disponível para o cumprimento do objeto proposto; • Relação dos serviços prestados, quando for o caso; • Comprovante de recolhimento do saldo de recursos, quando houver; • Termo de compromisso por meio do qual o/a convenente ou o/a contratado/a será obrigado a manter os documentos relacionados ao convênio ou contrato de repasse, nos termos do § 3º do art. 3º da Portaria nº 127/2008.

A prestação de contas pode ocorrer de forma parcial e final, ou somente final. A liberação de parcelas fica condicionada à prestação de contas parcial; por exemplo, para liberação da terceira parcela é necessário prestar contas da execução da primeira; para liberação da quarta parcela deverá ser apresentada a prestação de contas da execução da segunda, e assim sucessivamente.